我国棚户区改造的特点、问题和破解之策

姜雪梅

棚户区改造是我国政府为改善居民居住条件推出的一项民生工程，通过对危旧住房、道路交通、生活服务设施的改造，改善居民的居住环境和城市环境。我国城市棚户区改造经历了漫长的历程，从新中国成立到现在一直进行棚户区改造。我国在1949～2004年间零星改造棚户区且进展缓慢，“十一五”期间全面启动棚户区改造，“十二五”期间将其纳入到住房保障的核心工作，“十三五”期间加码、加速改造。 

我国的棚户区改造改善了民生，促进了经济稳定增长。但也存在对房地产市场的冲击、资金还款压力等问题。通过对棚户区改造的经验总结，研究良性的棚户区改造机制乃至城市有机更新机制尤为重要。

我国棚户区改造的特点

近年全国各类棚户区改造规模非常大，2008～2018年，我国完成了4533万套的棚户区改造。其中，2008～2010年改造439万套，2011～2018年改造4094万套。如此庞大规模的棚户区改造在短期内如何完成的呢？其过程具有以下特点。

第一，顶层目标设计非常明确。中央政府制定文件提出明确的棚户区改造目标，并督促地方政府完成任务。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出“加大棚户区、旧住宅区改造力度”，2010年1月，住建部等五部门印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，全面启动城市和国有工矿棚户区改造，并提出“从2009年开始力争利用5年左右时间基本完成集中成片棚户区改造”，2012年12月，住建部等七部门联合下发通知“把棚户区（危旧房）改造作为城镇保障性安居工程的重要内容”。2013年《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》提出“2013～2017年间改造1000万户”的目标，2015年《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号文件）提出“2015～2017年间改造1800万套”，2016年中央政府工作报告提出“十三五期间改造2000万套”，2017年5月的国务院常务会议确定“2018～2020年间改造1500万套”，不断地加码、加速棚户区改造。

第二，公共财政大力支持。将棚户区改造及配套作为中央预算投资重点，中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。2010～2017年，全国棚户区改造公共财政支出为7663.41亿元，其中地方公共财政支出为7585.49亿元、占98.98%。尤其是地方政府逐年加大棚户区改造公共财政支出，2016年高达1700多亿元，相当于2010年的7.6倍。

第三，融资模式创新给予金融支持。首先，设立专门的金融部门支持棚户区改造。2014年国家开发银行成立住宅金融专项事业部，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。2013～2015年，国家开发银行发放棚户区改造贷款1.29万亿元。其次，发行债券、理财产品，进行市场化融资。2018年12月，住建部发文要求“地方政府主要以发行专项债的形式融资新开工的棚户区改造项目资金”，进一步拓展市场融资渠道。以萧山的创新型融资方案“理财产品+券商定向资产管理计划+委托贷款”为例，专项用于城中村改造安置房项目，拆迁整理后的土地拍卖资金用于归还委托贷款并兑付到期理财产品。再次，通过PPP项目进一步引进社会资本。国发〔2015〕37号文件鼓励棚户区改造的创新融资体制机制，推广政府与社会资本合作模式（PPP）。2017年9月至2019年3月，采取PPP模式的棚户区改造项目数达到3652个，投资额达到6.43万亿元。最后，通过金融产品创新，加大信贷支持力度。2014年4月央行创设抵押补充贷款（PSL），PSL是棚户区改造货币化安置的主要资金来源。2014～2018年新增的PSL分别为3831亿元、6981亿元、9714亿元、6350亿元和6920亿元，截至2019年4月PSL余额已超过3.54万亿元。

第四，形成多样化改造模式。棚户区改造的“辽宁模式”（“市场化运作、政府兜底”的政策，采用政府补贴、银行贷款、土地出让金减免等办法）被全国复制，安徽等地认同“营口模式”（土地全部实行“招、拍、挂”方式公开出让，房地产开发商为承建主体，政府对项目实施宏观调控、政策扶持与监督管理），而“阜新模式”（根据面积进行结算，改善大多数居民的居住环境，脱贫致富）是山西等地棚户区改造的样本。长沙市从2008年起对所有棚户区的原住户推出经济适用房货币补贴的改革，改善棚户区居民的居住环境。

第五，由实物安置转向货币化安置，提高棚户区改造效率。国发〔2015〕37号文件要求“积极推进棚改货币化安置”，2015年3月，国开行发布的《进一步完善棚户区改造项目中货币补偿安置方式有关工作的通知》取消货币补偿比例为40%以下的限制。四川成都中心城区棚改货币化安置比例从2012年的53%提高到2014年的70%以上，湖南湘潭的棚改货币安置率则高达80%，贵阳市出台的《新常态下促进房地产市场平稳健康发展的若干措施（试行）》明确原则上不再新批棚改安置房用地。

棚户区改造存在的问题

我国棚户区改造在民生改善、促进经济增长等方面取得较大成效，但是也存在一些问题。

在房地产市场方面，短期内冲击市场供求关系，导致房租和房价的上涨。棚户区改造的货币化安置在短期内发放大量货币流向市场，陡增购房需求和租房需求的同时直接减少存量住房的供給量，直接导致房租和房价的上涨。尤其是三四线城市及周边城市房价明显上涨，市场规模越小影响越大。但是，过高的房价和偏低的人均收入极不匹配，增加刚需者购房压力，不利于内需的扩大和长期的经济增长。

在棚户区改造项目管理方面，存在违规、不规范的现象，影响住房保障的社会效应。棚户区改造项目的界定不规范，存在借着棚户区改造的名义进行土地储备的问题。根据《审计署的2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》，全国159个市县的493个项目扩大范围将园区开发、城市建设带来的拆迁安置和土地征收等纳入棚改。

在资金还款方面，有可能出现信用风险。棚户区改造前期投入的贷款、债务等融资资金陆续进入还款期，地方政府将面临巨大的还款压力。在“政府购买棚改服务”（国发〔2015〕37号文件）和“积极推进棚改货币化安置”等多重利好条件下，国有企业、平台公司等利用资本优势积极参与棚改项目，促使短期内超额完成棚改任务，同时大量增加了地方政府的隐形债务，加之地方政府直接融资的部分资金也到偿还期，从2017年开始进入债务兑付高峰期。如果不妥善处理这些问题，可能出现信用风险。

政策建议

由于住宅的老化和城市更新发展需求，棚户区改造始终贯穿城市发展过程，将成为住房保障制度的长期制度。从今年开始大规模实施的旧城改造、社区改造也是棚户区改造的延伸和升级。因此，根据棚户区改造经验与问题，提出以下建议，以促进良性的棚户区改造机制乃至城市有机更新机制的形成。

第一，科学制定棚户区改造范围，建立时空多梯度改造目标，实现社会效益最大化。根据新时代的发展要求，棚户区改造应更加注重人文环境的有机更新和产城融合。根据时代发展和产业升级要求，政府应科学制定棚户区改造范围。同时，建立时空多梯度改造目标，充分利用有限的资源，促进租赁市场的梯度消费，稳步推进“购租并举”的多渠道住房供给。

第二，合理布局棚户区改造工作，减轻对房地产市场的冲击。随着棚户区改造的加码，市场中的廉价房源逐步减少，比如，在2014～2017年间全国拆除的住房面积达到13.53亿平方米。根据已被纳入到棚户区改造对象的住房条件，合理有序安排棚户区拆迁速度，合理安排货币化安置款的发放量，循序渐进地释放棚改户的购房需求和租赁需求，给市场充分的缓冲时间。

第三，根据居民的实际需求和城市存量住房情况，合理制定实物安置和货币安置比例。在存量住房房源充足的城市适当提高货币安置比例，发展梯度消费体系，否则相反。2018年，山东省、长春市等部分省市提出棚户区改造鼓励实物安置，取消货币化安置。

第四，建立追溯监管制度，提高资金利用效用。首先，通过项目追溯监管制度和消费者信用体系的建立，追踪主体责任和义务，动态监管资金使用效率。根据《审计署的2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》，被套取或挪用的财政资金和市场化融资分别达到22.96亿元和61.58亿元，闲置一年的社会融资资金达到547.86亿元。其次，根据棚户区改造的进度有序安排项目资金支出和还款周期，利用闲置资金提前还款，减轻还款压力。

第五，培育棚户区改造项目的商业经济生态，利用资本市场发展项目融资，形成资金良性循环的长效机制。首先，政府应放宽棚改项目的商业配套设施比例，比如1～2层住宅可用于商业用途。同时，必须保留一定比例用于商業配套设施。其次，利用资本市场，发展棚改项目融资，形成资金良性循环的长效机制。比如，以棚改小区的商业配套设施和棚改储备土地上的商业配套设施为基础进行资产证券化，融资资金用于本息还款和项目的优化。

（作者单位：中国社会科学院财经战略 研究院）