中国沿边自由贸易试验区建设蓄势待发

王力 李春香

目前，我国已批准设立了12个自由贸易试验区（港），主要分布在东部沿海和中部内陆地区，沿边地区尚没有设立自贸试验区。2015年12月，《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69号，简称《意见》）明确提出，“继续深化自由贸易试验区试点，与周边国家和地区建立友好合作伙伴关系，加快推进自由贸易区战略实施，形成面向全球的高标准、高层次的自由贸易区网络”。2019年6月，国家主席习近平在二十国集团领导人峰会上就世界经济形势和贸易问题发表主旨演讲，宣布中国将新增设6个自由贸易试验区，增设上海自由贸易试验区新片区，加快探索建设海南自由贸易港进程。可以预见，随着我国自由贸易试验区体系的不断完善，沿边地区自由贸易试验区建设将提上议事日程，这无疑将为沿边省区带来新的发展机遇。 

建设沿边自由贸易试验区是国家战略

本文所述的我国沿边省区包括内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省、辽宁省、广西壮族自治区、云南省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区和甘肃省等9个省区。笔者认为，在沿边省区设立自由贸易试验区，不能完全照搬东部沿海和中部内陆地区自贸试验区的模式，必须结合沿边地区发展实际进行创新与升级，捕捉新契机、发掘新动能、探索新模式，应对接国家重大区域发展战略和“一带一路”建设，将国家自贸区战略落到实处。

对接国家重大区域发展战略，是建设沿边自贸试验区的重要内涵。2010年，我国在实施新一轮西部大开发战略中提出，提升沿边开发开放水平，积极建设内蒙古满洲里、广西东兴、云南瑞丽等重点开发开放试验区。截至2018年，国家先后批准设立了7个沿边开发开放试验区（见图1）。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“进一步扩大内陆沿边开放”。2015年12月，《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》提出“加快构建周边自由贸易区”，“我国外交和对外经济联系的重点是周边地区，沿边自由贸易试验区的建设可以为周边外交提供支撑平台，有利于探索与周边发展中国家共同参与经济全球化和贸易自由化，建设人类命运共同体”。

对接“一带一路”建设，国家赋予沿边省区新的战略定位。对内蒙古、黑龙江、吉林的战略定位是“建设国家向北开放的重要窗口”;对广西的战略定位是“打造21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”，充分发挥广西和东盟国家陆海相邻的独特优势，在开发开放北部湾经济区和珠江-西江经济带的基础上，拓展面向东盟区域的国际通道，打造西南、中南地区开放发展的战略新支点;对云南的战略定位是“面向南亚、东南亚的辐射中心”，打造大湄公河次区域经济合作新高地，充分发挥云南的区位优势，开辟建设与周边国家的国际运输通道;对新疆的战略定位是建设“丝绸之路经济带核心区”;对甘肃的战略定位是“发挥区位优势和资源优势，打造面向中亚、南亚、西亚国家的开放通道、商贸物流枢纽、重要产业和人文交流基地”（见图2）。

沿边自贸试验区与沿海、内陆自贸试验区之区别

与沿海和内陆自由贸易试验区比较，设立沿边自由贸易试验区需要重点研究以下问题：沿边地区紧邻国家的陆境线，关境部分与国境以及邻国的国境线重合，两国的沿边区域联成一体;海关监管和自由贸易试验区建设需要与邻国协同推进;跨境运输工具往来频繁，走私、禁毒、反恐等监管难度加大。这意味着设立沿边自由贸易试验区需要探索不同于沿海和内陆自由贸易试验区的新模式，沿边自贸试验区与沿海、内陆自贸试验区的区别（见表1）。

一是区境和国境线关系不同。沿海自由贸易试验区的区线位于海岸线上，国外货物进入领海后再进入区内。沿海自由贸易试验区不直接与其他国家的国境线相连。内陆自由贸易试验区的区线远离国境线，要经过绿色通道连接国境线，有时甚至长达上千公里。沿边自由贸易试验区部分片区可能位于國境线上，区线与国境线部分重叠，两国一线区域联成一体。

二是海关监管不同。由于沿海自由贸易试验区与国境之间存在领海，内陆自由贸易试验区与国境距离较远，而沿边自由贸易试验区可能直接与其他国家的国境线相接，因此沿边自由贸易试验区的海关监管具有不同特点：第一，海关监管需要与其他国家的海关监管协同;第二，海关监管难度较大，跨境运输工具和边民自驾车往来频繁，加大了禁毒、反恐、食品和药品安全、濒危动植物保护等监管难度;第三，跨境就业对出入境管理提出新要求。

三是腹地经济不同。沿海、内陆自由贸易试验区的腹地主要位于本国。沿边自由贸易试验区辐射范围除了包括本国，还包括周边国家和地区。因此，沿边自由贸易试验区的建设和运营可以在边境地区形成具有辐射能力的增长极，有助于推动经济一体化。

四是口岸条件不同。沿海自由贸易试验区发展对外贸易主要是通过港口和海运，铁路、公路、内河等运输方式为港口提供集疏运。沿边和内陆自由贸易试验区主要是铁路、公路、航空、（河）港口口岸，诸多类型的口岸存在彼此之间的衔接问题。多式联运和跨境运输等是沿边和内陆自由贸易试验区发展对外贸易需要考虑的重要问题。

沿边省区设立自由贸易试验区的现实意义

设立沿边自由贸易试验区是国家兴边富民的战略举措。中国边境地域辽阔，少数民族聚居，有些民族临国境线而居或者跨国境生活，很自然地与在境外邻国居住的民族拥有相似的生活方式和语言文化。沿边地区经济社会的发展水平，是验证我国经济社会发展成效的横截面，同时也是体现中国特色社会主义优越性的标尺之一。根据统计资料，我国陆地边界全长约2.28万公里，是世界上陆地边界线最长和邻国最多的国家，按逆时针顺序分别与朝鲜、俄罗斯、蒙古国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南共14个国家接壤。全国共有55个少数民族，根据第六次全国人口普查公告，普查时点全国少数民族人口11379.22万人，占全国总人口比重8.49%，其中沿边9省区少数民族人口占全国少数民族总人口近60%（见表2）。

设立沿边自由贸易试验区有利于巩固国防、增强民族凝聚力。通过建立沿边自由贸易试验区，可以为沿边地区创造良好的对外经济合作、贸易和商业环境，以市场竞争取代军备竞赛，更能发挥长久价值和长远效益，更有利于建立巩固的国防基础。增强沿边地区民族凝聚力的前提是加快经济发展，不断提升他们的生活质量。目前，我国沿边省区经济发展水平还比较低，人均GDP还不高（见表3），加快推动经济发展是当务之急。

设立沿边自由贸易试验区有助于推动区域经济实现均衡发展。从周边国家和地区进口的商品以农副产品或初级加工产品为主，有些是我国稀缺的原材料。出口则以轻工业产品为主，不存在很高的附加值，但是我国相对处于贸易高位，有助于沿边地区加快经济社会发展，解决劳动力就业问题。建设沿边自贸试验区，对促进西部和边境地区少数民族经济的发展意义重大，是实现区域经济协调发展的战略举措。

设立沿边自由贸易试验区是我国参与全球市场竞争的必要条件。我国市场份额的1/3来自周边国家和地区（见表4），它们既是我国吸引外资的重要来源地，也是国内企业走出去的重点区域。按照我国外交总体原则“大国是关键，周边是首要，国家发展是基础，多边是重要舞台”，作为通往周边国家的门户，沿边自由贸易试验区的建设将提振边境地区经济发展质量，营造和谐稳定的社会发展环境。

沿边省区申请设立自由贸易试验区进展

2017年5月12日，内蒙古自治区常务副主席张建民在“一带一路”国际合作高峰论坛新闻发布会上宣布，内蒙古将深入实施贸易多元化战略，积极推动设立中国（内蒙古）自由贸易试验区，扩大煤炭、原油、铁矿石、木材等产品进口规模。与此同时，依托自贸试验区平台，积极开展国际产能合作，推动电力、煤炭、装备制造、农畜产品加工、建材等企业“走出去”，积极利用“两个市场、两种资源”。对接国家西部大开发战略和“一带一路”建设，进一步推动满洲里和二连浩特国家重点开发开放试验区建设再上新台阶、再上新水平，为中国（内蒙古）自由贸易试验区的设立创造条件，奠定坚实基础。

2015年以来，黑龙江省在积极学习上海自贸区建社经验的基础上，结合自身发展实际提出采用国际通行的自由贸易区模式，来积极争取自由贸易试验区的设立。2019年6月，根据《黑河日报》消息，中国（黑龙江）自由贸易试验区即将获批，如果情况属实，黑龙江将成为中国最北端的自由贸易试验区。根据该报道，中国（黑龙江）自由贸易试验区范围将包括哈尔滨片区、黑河片区、绥芬河片区等。

目前，吉林省正在积极探索“港口后移、就地办单、海铁联运、公铁联运、无缝对接”的跨国物流、内贸外运新模式，重点打造面向东北亚地区的国际物流集散中心和东北亚国际陆港区，为申报中国（吉林）自由贸易试验区提供条件。建设吉林自贸试验区可以为东北老工业基地振兴提供制度保障。吉林省长吉图区域开放条件较好，设立自贸试验区可以加速推进与俄、蒙、朝、日、韩等国的区域经济合作，实现优势互补和互利共赢。

广西壮族自治区党委、政府高度重视中国（广西）自由贸易试验区申报工作，在中国（上海）自由贸易试验区批准设立后即着手部署相关申报工作，首先明确由北部湾经济区和东盟开放合作办公室牵头，开展北部湾自由贸易试验区的可行性、建设方案和配套政策等调研工作。2015年2月，完成初步方案的编制，并向国务院提交申请报告。试验区建设将按照国家的要求，以突出发展特色、制度创新为核心，对接国际贸易投资新规则和“一带一路”建设，打造中国-东盟自由贸易区战略新高地。

2016年4月，云南省申请设立中国（云南）自由贸易试验区报告上报国家有关部门，积极争取成为我国首个沿边自由贸易试验区。2018年10月29日，云南省政府召开了第23次常务会议，提出要主动服务和融入“一带一路”建设，加快把云南打造成为我国沿边开放战略新高地、陆上开放新标杆，积极推动自由贸易试验区在云南落地。

新疆沿边经济带已形成一批对外开放的重要口岸，有條件申请设立中国（新疆）自由贸易试验区。2011年5月，国务院批准在新疆西部的博尔塔拉蒙古自治州设立阿拉山口综合保税区，使其成为中国第16个综合保税区。与此同时，新疆霍尔果斯跨境自贸区建设也初具雏形，借助已形成的“一线开放、二线监管”管理模式和“境内关外”特殊架构，为新疆申请设立自由贸易试验区奠定了坚实基础。

2017年，甘肃省完成了《关于设立中国（兰州）自由贸易园区的研究报告》，目前已向国务院相关部门上报申请。与此同时，省政府和省商务厅也多次向国家商务部汇报，迈出了设立中国（甘肃）自由贸易试验区的坚实一步。

推进沿边自由贸易试验区建设的政策建议

从国家战略高度审视沿边自由贸易试验区布局。自由贸易试验区是当今世界开放水平最高的特殊区域，各国都把设立自由贸易试验区作为提升经济发展质量、聚集国家战略资源的重要手段。实践证明，我国在区位条件优越、资源禀赋好的地区设立自由贸易试验区，既可以促进国家沿边开发开放战略的有效实施，形成拉动区域经济发展的新增长极，又可以通过设立沿边自由贸易试验区的带动作用，进一步缩小东中西部发展差距，强边固防，实现区域协调发展。为此，应从国家战略高度审视沿边自由贸易试验区布局，加快推动沿边省区以开放促改革、以开放促发展。

科学规划沿边自由贸易试验区发展定位。科学规划沿边自由贸易试验区的发展定位，是建设沿边自由贸易试验区“先行先试”的前提。探索建立双边区域跨境合作先行区。支持双边投资的国民待遇，促进沿边省区在矿产、加工、农业、生态、旅游等优势产业的跨境产能合作和产业链协同发展。探索建立双边贸易投资便利化先行区。支持沿边省区与周边国家双向开放市场，积极推动跨境监管协调实现高效便捷。探索建立双边跨境金融创新合作先行区。支持沿边省区与周边国家建立跨境金融服务平台、为促进双边区域金融合作创造条件。探索建立与周边区域基础设施互联互通先行区。抓住沿边省区设立自由贸易试验区的发展机遇，加快提升沿边省区的经济发展质量。探索建立双边区域边境治理机制先行区。积极践行国家兴边富民战略，努力营造边境兴旺、发展协调、边民富裕的发展环境。

加快提升沿边自由贸易试验区开放水平。国家主席习近平在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上发表主旨演讲，宣布中国将采取一系列重大改革开放举措，加强制度性、结构性安排，促进更高水平的对外开放。中国自由贸易政策将畅通世界贸易高速公路，伴随国际经贸规则重构的步伐，中国自由贸易区战略正在加速实施。截至2018年底，中国已与25个国家和地区达成了17个自贸协定，自贸伙伴遍及亚洲、大洋洲、南美洲、欧洲和非洲，已形成了立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自贸区格局。与此相适应，自由贸易试验区作为各国享受全球化红利的平台，构建高标准的国际贸易通行规则，成为当今国际自由贸易区发展的新趋势。为此，沿边省区通过设立自由貿易试验区，执行高标准的国际通行规则，实行更加宽松的开放政策，积极参与全球产业链、供应链和价值链竞争。

积极探索沿边自由贸易试验区基础设施互联互通。国际经验表明，基础设施互联互通是沿边省区与周边国家开展合作的重要基础和优先条件，是促进沿边沿线国家经济发展、造福边境居民、提升地区福祉的重要支撑。比如“一带一路”倡议顺应经济全球化历史潮流、顺应全球治理体系变革时代要求、顺应沿线国家人民过上更好日子的强烈愿望，开创了中国对外开放的崭新局面。截至2018年底，“一带一路”“六廊六路多国多港”互联互通架构基本形成，150多个国家和国际组织同中国签署共建“一带一路”合作协议，一大批经贸、科教、文化和基础设施合作项目落地生根。可以预见，随着沿边省区与周边国家基础设施互联互通进程的不断加快，必将带来人流、物流、资金流、信息流等生产要素的跨国流动，为提升沿边省区的发展能级奠定坚实基础。

加快培育沿边自由贸易试验区优势产业。全球自贸区发展的重要经验之一是注重产业发展的精准定位，促进边境贸易从以通道经济为主向以加工制造及服务贸易为主转型升级，即立足区域资源禀赋，推进优势产业集聚，加快产业结构转型升级。目前，我国正处于由“工业经济”向“服务经济”转型阶段，沿边省区在产业层次、产业布局、产业集群等方面与沿海地区和中部地区相比存在较大差距，特别是沿边产业同构化严重，优势产业集中度不高。为此，应借鉴成熟自由贸易试验区发展经验，依托自身要素禀赋，强化优势产业集聚，推动产业实现集群化发展。与此同时，在我国经济迈向高质量发展背景下，沿边省区应着力培育新产业、新业态、新模式，加快推动高新技术产业、先进制造业和现代服务业发展。

（作者单位：中国社会科学院，特华博士后科研工作站）