财政支出与民生指数：规模和结构效应

胡文哲

内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱，而财政支出是政府落实财政政策的重要工具和手段。本文基于2013-2016年的省级面板数据，构建了民生指数指标体系并对不同省份的民生指数进行测算和比较。此基础上，本文利用经典计量模型评估了地方公共财政支出规模和结构对本地区民生指数的影响，研究发现：（1）地方公共财政支出总体规模对本地区民生指数的提高有显著促进作用，其中，财政支出规模对公共服务指数和公共安全指数的影响是正向的，对居民生活指数和生活环境指数的影响是负向的；（2）从地方公共财政支出的结构看，公共安全支出、环境保护支出和城乡社区事务支出促进了本地区民生指数的提高，社会保障支出、农林水事务支出和交通运输支出抑制了本地区民生指数的提高，教育支出和医疗卫生支出对本地区民生指数的变化无显著影响。

一、引 言

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中国特色社会主义发展进入新时代。作为国家治理的基础和重要支柱，财政被时代赋予了新的职能，即配置资源、均衡发展、满足人民日益增长的美好生活需要。2018年的中央经济工作会议中指出，为适应中国经济进入新常态，缓解“经济增速换挡期、结构调整阵痛期、新旧动能转换期”三期叠加对我国经济、社会带来的冲击，2019年应继续实施积极的财政政策，减负提效、扩大支出。由此可见，财政支出是政府调控宏观经济、发挥财政基本职能、释放财政信号的重要政策工具和手段。而当财政支出致力于居民美好生活愿望的实现，其内在机理和影响机制如何仍值得我们去探究。

基于此，本文从财政支出的规模和结构两个角度出发，探求地方公共财政支出对本地区民生状况的具体影响，构建地方民生指数指标体系，评价各地区民生发展状况，在此基础上，基于2013-2016年省级面板数据，利用计量模型评估地方公共财政支出的规模和结构对本地区民生指数的影响，以期发现地方公共财政支出在规模和结构上存在的优势和不足，为充分发挥财政支出作为政策工具的职能，积极有效地促进本地区居民生活状况的改善提供研究借鉴。

二、文献综述

公共财政支出是政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要，在市场经济条件下，将其从私人经济部门集中起来的、以货币表示的社会资源按照预算计划进行再配置的过程，是地方政府履行政府职能、落实财政政策的重要工具和手段。现有文献对地方政府财政支出的研究大致可分为三类。

一是研究公共财政支出的总量，即财政支出的规模。潘文卿等（2015）基于经济增长的视角，通过内生增长模型和来自我国的经验数据验证了消费性财政支出与经济增长之间的“倒U型”关系，指出我国财政支出的最优规模与经济发展高度相关，应适时依据经济发展状况优化财政支出规模。邱兆林和马磊（2015）基于2007-2013年的省级面板数据，运用GMM方法分析验证了财政支出规模与就业之间的关系，并指出财政支出规模对就业存在一期滞后效应。

二是研究公共财政支出的结构。杨源源（2017）将财政支出细分为政府投资、消费以及转移支付，运用DSGE模型验证了财政支出结构与我国价格体系的相关关系。卢洪友等（2015）将财政支出划分为经济性财政支出和非经济性财政支出，从理论和实证两个方面论证了政府财政支出结构对消费型环境污染的影响。张义博和刘文忻（2012）基于1996-2006年的省级宏观面板数据和1995年和2002年的中国家庭收入调查（CHIP）微观数据，运用宏观计量分析和微观统计比较分析相结合的实证研究方法对财政支出结构与城乡收入差距的关系进行研究，研究发现政府在科教文卫和转移性支出的城市性偏向会加大城乡收入差距。

三是评价公共财政支出的效益和效率。王银梅和刘丹丹（2015）以农业财政支出为例，从规模效率、结构效率和使用效率三个角度运用DEA方法对我国农业财政支出的效率进行测度；刘穷志和李岚（2018）运用DEA-Tobit两阶段模型对长江经济带11个省份98个地级市的财政环保支出效率进行测算，并对影响财政环保支出效率的因素进行分析，研究发现，财政分权、经济发展水平、人口密度以及城镇化进程等因素均会对财政环保支出的效率产生显著影响。

需要说明的是，尽管财政支出可以通过各种渠道影响居民的生活，但现有研究中仅有少量学者关注了这一问题。陈刚和李树（2012）运用CGSS（2006）的数据从政府质量、公共产品供给和财产权利保护角度评估了政府质量对居民幸福感的影响，研究表明，政府质量对居民幸福感的提升效应显著高于其对经济增长的提升效应，且对于不同收入阶层的居民，政府质量的提升效应存在一定的差异性。黄曦和傅红春（2019）的研究也证实了财政支出对居民幸福感的影响，该研究基于2010—2015年中国综合社会调查（CGSS）的数据，以居民收入水平为中介因素，从政府财政支出政策对居民幸福感的影响角度出发，考察政府财政支出对居民幸福感的影响，研究发现，财政支出与居民幸福感之间存在显著的倒U型关系。

现有文献研究财政支出对居民生活的影响或从居民生活的某个单一维度，如就业、环保、教育等入手，缺乏对居民生活的全面分析；或以微观调查数据为基础，研究财政支出、财政政策对居民主观幸福感的影响，容易受地区、人口特征等异质性因素的影响，缺乏客观的指标评价体系。基于此，本文构建了涵盖居民生活、公共服务、公共安全和生活环境4个方面的民生指数指标体系，以2013-2016年省级面板数据为基础，研究地方公共财政支出规模和结构对居民生活的影响，以期从宏观层面全面考察财政支出对居民生活的客观影响，为优化我国财政支出的规模和结构，提升地方公共财政支出效率献计献策。

三、模型设定与变量选择

（一）模型设定

为更好地衡量我国地方公共财政支出对居民美好生活的具体影响，本文从结构和规模两个角度对其间的影响进行测算和分析。本文设定的基准回归模型如下：

在上述模型中，Yi为被解释变量，用来描述居民的生活状况；β0为常数项；X0和Xi分别为模型的核心解释变量，分别用来描述地方公共财政支出的规模和结构；β1为核心解释变量的系数；Zi为控制不同地区省际差异的控制变量，β2为控制变量的系数；εi为随机扰动项。

（二）变量选择

1.民生指数

为真实全面地反映我国居民的现实生活状况及其对美好生活的追求，本文借鉴国务院发展研究中心中国民生调查组编制的中国民生指数客观指标体系（2015）以及国民幸福总值（GNH）的概念体系构建了民生指数指标体系。基于数据的可得性和客观性，本文对原中国民生指数客观指标体系进行了细微修改，并将部分指标调整为与统计年鉴或统计网站公开发布的统计数据一致的统计口径。

经调整，本文构建的民生指数由居民生活、公共生活、公共安全和生活环境四个维度组成（见表1）。其中，居民生活维度从居民收入、消费、就业、分配以及生活压力等居民生活的不同层面来反映我国社会的民生现实情况，具体包括全体居民人均可支配收入（A01）、全体居民人均消费支出（A02）、城镇职工基本养老保险参保人数与城镇就业总人数比（A03）、城镇居民与农村居民人均可支配收入比（A04）以及城镇居民收入房价比（A05）5个指标。公共生活维度侧重从教育、医疗卫生、社会保障、社会服务和交通运输等社会公共服务提供角度来衡量居民的民生状况，具体包括15岁以上文盲人口比例（B01）、小学师生比（B02）、每千人拥有职业医师数（B03）、卫生总费用中个人支出占比（B04）、基层医疗机构与公立医院急诊人次数比（B05）、每千人口社会服务床位数（B06）、每万人口社工助工师人数（B07）、每万人拥有公共交通车辆数（B08）以及人均铁路、公路、水路客运总量（B09）9个指标。公共安全维度主要从自然灾害发生情况和公共卫生两个层面对民生状况进行测度，具体包括每万人自然灾害死亡人数（C01）、每万人突发环境事件次数（C02）、甲乙类法定报告传染病发病率（C03）和万人食源性疾病患者数（C04）4个指标。生活环境维度试图从水环境、植被环境和城乡居住环境等角度对不同省区的民生情况进行反映，具体细分为水资源总量（D01）、森林覆盖率（D02）、建成区绿化覆盖率（D03）、城市生活垃圾无害化处理率（D04）和农村无害化卫生厕所普及率（D05）5个指标。

在确定本文选用的民生指数指标体系并收集到相应的数据后，本文采取了一系列方法对我国不同省区不同年份的民生指数进行测算。由于西藏自治区的多项指标数据缺失严重，故在指数测算时未考虑西藏自治区的影响，同时，为保证各指标统计口径的一致性，本文选用2013-2016年的统计数据对各省的民生指数进行测算。具体测算方法如下：（1）采用极差法对各指标进行标准化处理，其中，城镇居民与农村居民人均可支配收入比（A04）、城镇居民收入房价比（A05）、15岁以上文盲人口比例（B01）、卫生总费用中个人支出比例（B04）、每万人自然灾害死亡人数（C01）、每万人突发环境事件次数（C02）、甲乙类法定报告传染病发病率（C03）和万人食源性疾病患者数（C04）8个指标为负向度量指标，标准化方法为：（Xmax-Xi）/（Xmax-Xmin）；其余指标均为正向度量指标，标准化方法为：（Xi-Xmin）/（Xmax-Xmin）。（2）将数据进行标准化处理以后，各指标数据分布在0-1之间。在此基础上，借助SPSS软件，分不同维度对各指标进行主成分分析，计算不同指标权重并进行归一化处理，合成居民生活（Y1）、公共服务（Y2）、公共安全（Y3）和生活环境（Y4）4个维度的分指数。（3）对 4个分指数进一步进行主成分分析，计算不同权重，最终合成民生指数（Y0）。以2016年数据为例，不同指标权重如表2所示，以此类推，分别计算不同年份不同省区的民生指数。

表1 民生指数指标体系及数据来源

本文最终测算了2013-2016年30个省份（自治区、直辖市）的民生指数，表3中报告了不同年份各省区民生指数的排名情况。从表中我们可以看出，民生指数的分布具有明显的地域特色，东部省区包括北京、天津、上海、广东、浙江等省区民生指数较高，西部省区如青海、新疆、云南、甘肃等民生指数较低。2016年民生指数排名前10的省份中仅有贵州、广西属于西部地区，2015年和2014年仅有四川入围民生指数TOP10，2013年也仅有新疆排入民生指数前10名。同时，尽管民生指数的编制参考了社会环境、自然环境等非经济指标，但民生指数的分布仍与地区经济发展水平高度相关，经济发展水平较高的地区民生指数相对较高，而经济相对欠发达的地区民生指数一般相对较低。

表2 2016年民生指数指标体系

表3 2013-2016年各省民生指数

续表

将不同省份分为东部、中部、西部地区绘制折线图可以更直观地看出民生指数的地域分布特征（见图1）。从时间维度看，2013年、2014年、2015年的民生指数分布稳定，2016年民生指数的分布出现了较大的变化，其中贵州、广西、安徽、天津和北京的民生指数都出现了大幅度的提高，而上海、广东、辽宁、湖北则出现了不同程度的下降。

图1 2013-2016年各省份民生指数分布

2.公共财政支出规模与结构

对于地方公共财政支出的测算，本文借鉴主流文献中的普遍做法，从规模和结构两个侧面对地方公共财政支出进行测算。其中，对于地方公共财政支出规模的测算，现有文献中可归为两种主流做法，一种是选用地方公共财政支出占本地区国民生产总值的比重这一指标，是一种相对指标测算，测算总量的规模；另一种是选用地方人均公共财政支出这一指标，是一种绝对指标测算，测算人均的规模。鉴于本文的被解释变量民生指数在测算时选用了很多人均指标，同时为了剔除不同地区之间的人口差异因素，本文选取第二种方法测度地方公共财政支出的规模。

对地方公共财政支出的结构同样也有两种测算方法：一种是选用各项财政支出占总财政支出的比重进行测算；另一种是选用人均各项财政支出进行测算。为了与前文所述指标保持一致，本文同样选取人均各项地方财政支出这一指标对地方公共财政支出的结构进行测算。考虑到财政支出与民生指数的相关关系，同时为了尽量简化计算过程和保证计算精确度，本文选取地方财政预算科目中的公共安全支出（X1）、教育支出（X2）、社会保障支出（X3）、医疗卫生支出（X4）、环境保护支出（X5）、城乡社区事务支出（X6）、农林水事务支出（X7）和交通运输支出（X8）8项指标与各省份每年总人口数的比值对地方公共财政支出的结构进行测算。

3.控制变量

除去地方公共财政支出规模和结构对居民民生指数的影响，地区经济发展水平、物价水平、资本回报率以及地理区位因素都会对居民的生活状况产生一定影响。因此本文选取地区生产总值增长率（Z1）、通货膨胀率（Z2）和资本形成率（Z3）作为本文的控制变量。同时，考虑不同省份地理区位因素的影响，本文设定了Z4、Z5两个地区虚拟变量，具体公式如下：

（三）数据描述

本文所选用数据均来自公开发表的统计年鉴，具体包括：《中国统计年鉴》（2014-2017）、《中国卫生和计划生育统计年鉴》（2014-2017）、《中国民政统计年鉴》（2014-2017）、《中国交通年鉴》（2014-2017）、《中国社会统计年鉴》（2014-2017）和《中国财政年鉴》（2014-2017）。同时，考虑到数据的可获得性，本文选取的样本包括除西藏、港澳台地区的中国30个省份。为保证不同数量级、不同单位的变量之间数据的可比性，在进行计量回归之前，本文对所有变量数据进行标准化处理，最终得到了无量纲的可比数据。表4中汇报了本文主要变量的描述性统计结果。

四、实证检验

本文分别以民生指数（Y0）、居民生活指数（Y1）、公共服务指数（Y2）、公共安全指数（Y3）和生活环境指数（Y4）为被解释变量，以财政支出规模（X0）、公共安全支出（X1）、教育支出（X2）、社会保障支出（X3）、医疗卫生支出（X4）、环境保护支出（X5）、城乡社区事务支出（X6）、农林水事务支出（X7）和交通运输支出（X8）为解释变量，以地区生产总值增长率（Z1）、通货膨胀率（Z2）、资本形成率（Z3）以及东部、中部、西部地区虚拟变量（Z4、Z5）为控制变量，分别构建计量模型，借助Stata15.0软件，运用2013年-2016年我国省级面板数据进行回归分析，得到基本计量回归结果如表5。

表5中反映了我国不同省份公共财政支出规模对本地区民生指数影响的实证检验结果，结果显示，在模型（1）中，解释变量公共财政支出规模（X0）的系数显著为正，说明公共财政支出规模与本地区民生指数正相关，提高本地区的公共财政支出规模有利于改善本地区居民的生活状况。具体地，人均公共财政支出提高一个单位，本地区民生指数将提高约0.21个单位。

表4 地方公共财政支出规模和结构的描述性统计

表5 公共财政支出规模对民生指数的影响

从财政支出规模与各民生分项指数的回归结果看，公共财政支出规模与各民生分项指数均相关，但影响方向存在一定差异。其中，地方公共财政支出规模与居民生活指数（Y1）和生活环境指数（Y4）呈负相关关系，与公共服务指数（Y2）和公共安全指数（Y3）呈正相关关系。究其原因，可以有以下几个方面的解释。首先，生活环境指数的测算相对侧重对自然环境的评价，例如水资源存量、森林覆盖率、绿地覆盖率等指标，而这些指标与该地区原有的生态环境状况高度相关，尽管部分地区的财政支出致力于提高该地区的生态环境状况，但相对于原本巨大的资源存量，人为提高部分数量有限，而原本具有较好生态环境资源状况的省份会相对节省部分环境保护方面的财政资金，因此，财政支出总规模与生态环境指数呈现出负相关的关系。其次，公共财政支出规模与居民生活指数的负相关系数揭示了新的社会现实，即随着市场经济的飞速发展和人民生活水平的普遍提高，财政支出对居民生活条件的改善作用逐渐降低，市场经济代替政府支出成为提高居民生活条件的重要推动力量。财政支出规模的提高可能会对市场经济中的私人经济部门产生一定的“挤出效应”。因此，处理好政府与市场的关系和定位、探寻政府支出规模的最佳边界，对促进我国经济发展、社会进步、人民幸福具有重要意义。同时，公共财政支出规模与公共服务指数和公共安全指数的正相关系主要得力于财政基本职能的实施。按照马斯格雷夫的财政三职能理论，政府最主要的职能是配置资源，为公众提供教育、医疗、社会服务、交通、国防等公共服务或产品，科学引导资源配置，弥补市场失灵。从表5中可以看出，各省份人均公共财政支出每提高一个单位，其公共服务指数平均提高0.1个单位，公共安全指数平均提高0.15个单位。

表6反映了各省份公共财政支出结构对民生指数及其分指数影响的实证检验结果，从表中数据我们可以看出，在模型（6）中，除教育支出（X2）和医疗卫生支出（X4）外，公共安全支出（X1）、社会保障支出（X3）、环境保护支出（X5）、城乡社区事务支出（X6）、农林水事务支出（X7）和交通运输支出（X8）均对民生指数（Y0）显著相关。其中，公共安全支出（X1）、环境保护支出（X5）和城乡社区事务支出（X6）对民生指数的影响是正向的，而社会保障支出（X3）、农林水事务支出（X7）和交通运输支出（X8）对民生指数的影响是负向的。在各省份公共财政支出中，公共安全支出、环境保护支出和城乡社区支出对各地区民生指数的提高有显著促进作用，是相对有效率的；而社会保障支出、农林水事务支出和交通运输支出相对无效率，且可能存在一定程度的冗余。而教育支出、医疗卫生支出则对本地区民生指数无显著影响，这与部分学者的相关研究结论相悖，原因可能与我们选取数据的时间区间相关，本文选用2013年至2016年的省级面板数据进行计量分析，而我国自建国以来就相对重视教育和医疗事业的发展，投入了大量的人力、物力、财力资源，因此短时间的面板数据可能无法综合反映教育、医疗财政支出对民生指数的影响。

模型（7）显示，公共安全支出显著促进了居民生活指数的提高，而环保支出与交通运输支出则对居民生活指数的有显著负向影响。在模型（8）中，仅有社会保障支出一项对居民公共服务指数的提高表现出显著的促进效用。模型（9）中，环境保护支出、城乡社区事务支出对公共安全指数的提高表现出显著正向影响，农林水事务支出（X7）对公共安全指数的提高表现出显著负向影响。在模型（10）中，社会保障支出（X3）与生活环境指数呈现显著负相关关系。

表6 公共财政支出结构对民生指数的影响

五、总 结

由以上模型检验结论可以看出，目前我国地方财政支出结构仍存在一系列问题：（1）财政支出结构安排不合理，在财政支出结构与民生指数的模型中仅有3项财政支出对各省份民生指数的提高有显著促进作用，而在地方公共财政支出中占比相对较高的教育支出和社会保障支出等并未对本地区民生指数的提高发挥显著性作用。这就反映出目前我国地方公共财政支出的结构安排存在一定问题，部分财政支出的安排存在资金冗余。（2）公共财政支出效率低，在各项地方公共财政支出与民生指数分指数的子模型中，仅有少部分财政支出对各民生分指数有促进作用，且与理论以及现实中的对应关系不符。例如，在生活环境指数模型中，仅有社会保障支出一项对其有显著影响，且为负向影响，但按照财政支出口径和现实情境，环境保护支出本应是助力于居民生活环境提升的，但现实数据并未验证这一结论。尽管，这可能与数据质量本身有一定关系，但究其根本，依旧是我国地方财政支出的效率问题，部分财政支出并没有达到应有的社会和经济效用，部分需要加大财政支出投入的领域存在资金不到位的现象。

为解决上述地方公共财政支出存在的问题，本文建议从以下几个角度入手：

首先，积极推进预算管理制度改革。我国各级政府的财政支出都是以本级预算为依据，财政支出反映的问题也是预算制度本身的问题。预算制度是财政制度的基础，决定着国家治理体系和治理能力的建设，是国家治理水平的综合反映，且随着我国经济社会发展进入新常态，建立与经济社会发展相适应的现代预算制度显得尤为迫切。因此，应积极推进我国预算制度的改革，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。

其次，建立科学有效的财政支出绩效评价机制。目前我国地方财政支出存在结构不合理和效率低下的问题，部分原因归结于政府绩效评价机制的缺失。没有科学合理的支出绩效评价机制，各级政府之间容易滋生腐败、寻租等不良风气，且缺乏支出绩效目标的激励，政府财政支出目标不明确，不利于财政资金使用效率的提高。因此，应建立科学有效的财政支出绩效评价机制，将财政资金用到实处，优化财政支出结构，提高财政资金使用效率。

最后，拒绝腐败寻租，继续推进廉政建设。地方公共财政支出效率较低的另一个原因可能来源于政府内部。政府官员的腐败和寻租会造成财政资金的大规模浪费，严重影响财政支出的效率和效益。因此，提升地方公共财政支出效率和效益应从政府内部入手，营造轻松、有序的政府办公环境，形成公平公正的政府办公理念，树立亲、清、廉的地方政府形象，着实提高政府行政效率，从而进一步提高财政支出规模和结构的效率。