新中国成立70年我国高校招生制度的改革与发展

韩亚菲

摘 要：新中国成立70年来，我国逐步建立了基于考试选拔制的高校全国统一招生制度，虽然这一制度在“文化大革命”（以下简称“文革”）期间遭受重创，但自1977年恢复“高考”以来，历经改革开放后的恢复发展阶段，基于考试选拔制的高校招生制度不断改革完善。其中，“新高考”改革是我国自恢复高考以来最为系统全面的考试招生制度改革，凸显了高校招生制度改革发展的方向：扩大高校招生自主权;综合评价、多元录取，引导中学实施素质教育;科学选才兼顾社会公平。

关键词：新中国成立70周年;高等学校招生制度;考试选拔制;“新高考”改革

高等学校招生制度，是指高等学校招收、录取新生的政策、条件、办法等的总称[1]。新中国成立以来，我国高等学校招生制度的改革与发展经历了新中国成立后逐步建立基于考试选拔制[2]的全国统一招生制度的初创发展阶段、“文革”期间的中断挫折阶段、改革开放后的恢复发展阶段以及党的十八大以来的改革提升阶段，逐渐形成了较为完善的具有中国特色的高校招生制度。

新中国成立初期的初创与发展：建立基于考试选拔制的全国统一招生制度

新中国成立初期，为实现教育上的平稳衔接与过渡，执行“暂维现状，立即开学”的方针，除北京大学、清华大学等少数几所高校实行非实质性的联合招生外，当年全国绝大多数高校仍沿旧制，实行单独招生。[3]

1950年5月26日，教育部发布了新中国第一份高校招生考试文件《关于高等学校一九五零年度暑期招考新生的规定》，标志着新中国高校招生制度正式开始实施[4]。该文件规定了招生高校的种类、考生报考资格、考试科目、考试日期、录取条件，明确了中央人民政府统一制定全国高校招生录取政策的职能[5]。同时，授权各大行政区教育主管部门根据实际情况自行决定考试和录取的具体实施体制，可以“全部或局部高等学校联合或统一招生”“如统一招生有困难时……允许各校自行招生”[6]。这项规定的主要意图是促进高等学校招生的统一性和规范化[7]。

1952年，在总结大区联合或统一招生经验的基础上，开始实行全国统一招生制度，这是中国当代高校招生考试政策一次里程碑式的进展[8]。全国统一招生制度由教育部（高等教育部）会同有关部门制定全国统一的高等学校招生方针、政策、计划、办法和有关规程;组织进行每年一次的高校入学统一考试，全国统一命题，统一规定报考条件、考试科目、政治审查标准、健康检查标准、考试日期及录取新生的原则;各地区按统一规定，结合当地具体情况，分别办理报名、考试、政治审查、健康检查、评卷和录取（除1952年和1953年实行全国集中录取外）等工作。艺术、体育院校及以面向中国香港、中国澳门、中国台湾招生为主的院校实行单独招生。

这一时期的录取标准：保证政治质量，结合学业、健康条件，择优录取。1962年，改为按照考生成绩的高低和考生报考志愿的顺序，从高分到低分，分段录取。1964年，高校开始对工人、贫下中农及其子女、退伍士兵、劳动知识青年开放，招生制度采取推荐与考试相结合的办法，当他们的考试成绩达到所报考学校的最低要求时，优先录取。1965年，则要求高校对政治思想好的应届高中毕业生、产业工人、贫下中农、烈士子女和学生干部，当他们的考试成绩与其他考生相近时，优先录取。[9]

伴随着全国统一招生制度的确立，1953年正式出台了政审制度，在随后几年政审变得日趋严格。1957年至1964年，因“反右”斗争、教育革命的潮流，高考中政审出现了严重的偏差，1965年参加考试的学生则被直接划分为工农子弟和剥削阶级子弟两个部分。在阶级斗争扩大化的诱导下，利益群体通过高考政审不断扩大被排斥的人群，而这种对高考权利的独占心态，最终演变成“高考‘正途与保送、举荐模式”之间的矛盾[10]。

“文革”期间的中断与挫折：取消入学考试，实施“群众推荐、领导批准、学校复审”的招生办法

1966年至1976年，新中国成立后创立的全国统一招生制度中断了。其间，1966年至1969年未招生;1970年至1976年实行“群众推荐、领导批准、学校复审”的办法，取消入学考试，且限定招收具有2年以上实践经验和相当于初中毕业以上实际文化程度的工农兵入学[11]。

“文革”正式开始后，中共中央、国务院发布《关于改革高等学校招生工作的通知》[12]，决定高校招生取消考试，采取推荐与选拔相结合的办法，并将招生工作下放到省、市、自治区办理。由于全面兴起的“文革”，实际上在1966年至1969年停止了招生，该通知中的招生办法未能实施。

1970年6月27日，中共中央发出《关于北京大学、清华大学招生（试点）的请示报告》的批示，该请示报告的招生办法是：实行群众推荐、领导批准和学校复审相结合的办法。[13]1971年和1972年，全国高校基本上是按照这种办法进行招生的，但这种招生办法仅仅两年就暴露出两个严重的问题：一是工农兵学员的文化基础相当差;二是“走后门”成风，“关系生”普遍存在[14]。随后国务院批转了国务院科教组《关于高等学校一九七三年招生工作的意见》，提出要“重视文化考查”。但文件下发后，发生了著名的“张铁生交白卷事件”。此事被“四人帮”利用并被上升到教育战线“两条路线、两种思想斗争的一个重要问题”，从此，文化考查便被基本废止了[15]。“文革”中还有一种“三来三去”的招生形式—（公）社來（公）社去、厂来厂去、哪来哪去。具体到招生办法，即学生由社队选送，毕业后回到原选送社队当农民。[16]

“文革”期间“推荐与选拔相结合”的招生办法在实践中存在严重的弊端。首先，影响了教育公平，出现了诸多“走后门”现象，这种社会关系竞争和幕后交易导致社会不公平和教育机会不均等[17];其次，废除统一考试后教师和学生失去了动力，导致中学教育质量下滑和高校生源质量的下降，进而造成高等教育质量下滑;再次，高考制度被废止导致大量学生被剥夺了接受高等教育的机会，十年间“高等院校和中专学校少培养了几百万专业人才”[18]，造成了人才匮乏和人才断层的现象;最后，对原高考制度“智育第一”的极力批判，初、高中毕业生被要求“上山下乡”以及“读书无用论”的盛行等，都给高等教育事业造成了巨大的损失。

改革开放后的恢复与发展：恢复“高考制度”，完善招生办法

1977年10月21日，在全国高等学校招生工作会议上确定并经国务院批准，废除了“推荐与选拔相结合”的招生制度，由各地统一命题，组织考试，从而正式恢复了高考制度[19]。自1977年恢复高考至1985年，基本沿用“文革”前的高校招生政策，其间略有微调。[20]

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，要“改革大学招生的计划制度”“改变高等学校全部按国家计划统一招生”。[21] 1987年，《普通高等学校招生暂行条例》规定，普通高等学校招生分为国家任务、用人单位委托培养、自费生三种计划形式。对工作与生活条件比较艰苦的地区，允许在国家任务招生来源计划中确定适当比例的“定向招生、定向分配”。但随之而来的各高校委托培养计划的严重膨胀（由原来的10%上涨到40%～50%）对国家招生计划造成了很大的冲击，而且影响了招生公平与公正，对社会稳定产生了负面影响。因此，1993年出台了并轨政策：“同一学校在同一地区招生时根据总的招生计划确定一个分数标准录取新生;新生入学后，按一个标准缴纳学费。”

《普通高等学校招生暂行条例》还指出，要逐步实行“学校负责、招办监督”的录取体制，与“根据志愿，按比例投档”的錄取办法不同，这种录取体制是在符合条件的考生中，由高校决定调阅考生档案数及是否录取。同时，国家教委授权高校招收保送生，并于1988年出台了《普通高等学校招收保送生的规定》。其中，规定民族自治地方用本民族语文授课的高校（系、科）由当地招生委员会另行命题，组织考试;师范院校可以省、自治区、直辖市为单位，试行提前单独招生。

1983年，《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》指出，毕业考试要和升学考试分开进行……试行初、高中毕业会考。此后多个省市先后进行了试验：1990年，《国家教委关于在普通高中实行毕业会考制度的意见》指出，用两年左右时间“在全国逐步实行普通高中毕业会考制度”。试行会考制度的省、市，普通高校招生办法亦作相应改变：录取时以学校、系科（专业）为单位，在学校所在地相应科目组的录取控制分数线以上，根据考生总分，由高分到低分，德智体全面考核，择优录取;在高考总分相近的情况下，录取会考成绩优秀的考生。

1994年，《国家教委关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》启动了以建立收费制度为标志的招生和就业制度改革，改变了“上大学由国家包下来、毕业时国家包安排职业的做法”。高校招生时应提前公布招生计划和收费标准及学生奖、贷学金的设置情况。高校录取只划定一个最低控制分数线，不再按国家任务和调节性两种计划分别划定分数线。另外，该意见还指出，在当前以全国统一入学考试为主要选拔手段的基础上，探索在培养人才方面有特殊要求的高校按系统或地区，联合或单独组织入学考试，逐步实现选拔新生办法的多样化，并逐步过渡到“高校招生的全国统一考试设置高中各门文化课程，而高等学校可根据各自专业的特点自行从中选拔要求考生报考的科目，并自行决定录取标准、自主选拔新生”。1996年，高校试行招生“并轨”，取消招收自费生。2000年，师范类院校和专业也开始收费，招生并轨改革彻底完成。《2007年国务院政府工作报告》指出，教育部直属师范大学试行师范生免费教育，师范生免费教育重返校园。

1999年，教育部发布了《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，提出了深化高考改革的主要内容，包括设置“3+X”的高考科目、探索一年两考方案、实施计算机网上录取等改革内容。2001年，取消了高考考生“未婚、年龄不超过25周岁”“中等职业学校毕业生只能报考高等职业学校等限制”[22]。2005年，教育部批准香港和澳门特别行政区高校在内地17个省市招收自费生，相关省市参加普通高校招生全国统一考试的考生均可报考香港、澳门有关招生学校。[23]2006年，教育部印发《普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法》，继上海（1987年）、北京（1992年）之后，又有多个省市开始进行“统一考试，分省命题”的改革。

党的十八大以来的改革与提升：“新高考”改革

2012年11月，党的十八大做出了全面深化改革的战略部署。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考等改革要求。2014年9月，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》要求启动考试招生制度改革试点，标志着新一轮高校考试招生制度改革全面启动，被称为“新高考”改革。

“新高考”改革就深化考试招生制度改革提出了五大任务：一是改进招生计划分配方式，提高中西部地区和人口大省高考录取率，增加农村学生上重点高校人数。二是改革考试形式和内容，完善高中学业水平考试，加快推进高职院校分类考试，深化高考考试内容改革。三是改革招生录取机制，减少和规范考试加分，完善和规范自主招生，完善高校招生选拔机制，改进录取方式。四是改革监督管理机制，加强信息公开，加强制度保障。五是启动高考综合改革试点，改革考试科目设置，改革招生录取机制。

“新高考”改革着眼于公平和学生兴趣与个性发展。“新高考”的考试形式与内容改革取消了文理分科，学生自由选科。根据各地的“新高考”方案，高考成绩由语文、数学、外语三门统考科目成绩以及3门选考科目成绩组成。选考科目从政治、历史、地理、物理、化学、生物（和技术）中选择。2018年，启动“新高考”改革的八个试点省市在吸取其他试点经验、充分考虑本地原有高考模式、基础教育发展水平、高等教育和学科专业布局等因素[24]的基础上，提出了“3+1+2”的选考模式，有利于引导学生合理选课，并且降低了中学选课走班教学难度，更加符合地方实际，更有利于中西部省份推进高考综合改革。[25]

相应地，高校招生录取实施“两依据，一参考”模式，即不仅依据三门统一高考学科科目成绩和三门学业水平选择性考试成绩，而且还将综合素质评价作为录取的重要参考。“新高考”给高校带来的最大机遇是高校自主权的扩大，具体表现在高校可以自主确定选考科目、进行招生批次合并及专业组设置以及使用综合素质评价手段进行招生等[26]。

“新高考”改革是我国自恢复高考以来最系统、最全面的考试招生制度改革。“新高考”改革试图通过分类考试、综合评价、多元录取等措施，引导改变传统的应试教育，给学生更大的选择空间，促进人才的全面发展和个性发展，并促进公平选才和科学选才。

结语

新中国成立70年来，我国建立了基于考试选拔制的全国统一招生制度。这一制度既借鉴了西方的招生考试模式，又深受传统科举考试文化的影响[27]。这一制度的历史发展亦呈现出鲜明的中国特色，即高等学校招生制度改革与我国政治经济文化的发展处于对偶的共轭关系之中[28]。任何一种人才选拔制度都有其弊端和局限性，中国高校招生制度亦如此。一方面，统一的标准化考试和招生制度兼具程序的公平和效率，亦符合中国人之文化心理;另一方面，“大一统”的高考和统一的招生制度不能使不同类型、规格与标准的人才顺利通过“筛选”进入高级学术层次，不利于层次和类型各异的高等学校根据自身需要选拔出适合培养的人才[29]。为了保持这一制度的生命力，需要这一制度本身不断革新发展，而扩大高校的招生自主权、尝试综合评价和多元录取等都是对这一制度的有益补充。

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[23]教育部办公厅关于同意香港、澳门特区高等学校在内地17个省、自治区、直辖市招收自费生的通知[EB/OL].（2005-04-25）[2019-06-24].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A15/moe_776/s3111/200504/t20050425_79756.html.

[24]“3+1+2”模式有何不一样[N].光明日报，2019-04-24（8）.

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（作者单位：北京教育科学研究院高等教育科学研究所）

[责任编辑：苑聪雯]