海绵城市建设推进机制研究

孙琦

（无锡市政设计研究院有限公司，江苏 无锡214072）

1 引言

随着经济的发展，生态环境的持续破坏，推进绿色发展，建设美丽中国，改善人居环境，已经成为我国城市基础设施建设的重中之重。而“海绵城市”的建设理念，以雨水为核心，推进城市生态建设和治理，是城市转型发展的重要抓手。

从全国范围来看，2015 年、2016 年国家财政部、住建部、水利部三部委共同组成了评审组，共评选了30 个全国试点城市，江苏省镇江市入围。

从全省范围来看，2016 年，南京、苏州、常州等9 个地级和县级市入围省海绵试点；2017 年6 月，无锡、宿迁等5 市入围海绵试点。至今，镇江、南京、苏州等城市都已建成海绵城市示范区，无锡市相对而言推进较为缓慢。

本文从无锡市海绵城市的推进现状入手，分析存在的问题，提出对策措施，给类似区域的推进提供参考。

2 无锡市建设管理现状

2008 年8 月18 日，无锡市建设局、公用事业局（现市政园林局）、发改委、规划局联合发布《关于加强新建建设工程雨水资源利用的暂行规定》，其目的是“充分利用雨水资源，减少面源污染，改善水生态环境，减轻排水压力”。文件要求“因开发导致径流量增加，需采取收集、入渗、储存、处理、利用等措施”，“雨水利用应因地制宜，工程一般采用就地入渗和贮存利用等方式”。项目的审批管理职能设在市政园林局。

海绵城市理念雏形已经具备“渗、滞、蓄、净、用、排”[1]六字真言的全部要素。可见无锡市的“海绵城市”建设已较完善，在一定时期内，对无锡市水环境的治理、雨水利用起到了积极的作用。

经过10a 的发展，无锡市形成了“九龙治水”的局面。主要涉水主管部门有“无锡市节约用水办公室”“黑臭水体整治领导小组”“无锡市‘263’专项行动领导小组办公室”“无锡市海绵城市建设推进工作领导小组办公室”五大责任主体。

无锡市节约用水办公室：2016 年1 月，无锡市园林和公用事业监管中心（无锡市城市节约用水办公室）发布了《无锡市雨水综合利用技术指导规范》，用以指导无锡市区所有新建、改建、扩建建设工程中雨水综合利用工程的规划、设计、建设、验收、管理和维护。

黑臭水体整治领导小组：2016 年5 月19 日市政府发文，市政园林局负责城市黑臭水体整治的管理工作，并承担领导小组办公室职责。环保局、水利局、规划局、发改委、财政局、统计局、城管局、交通运输局、市政集团承担协同、监督等职能。

无锡市“263”专项行动领导小组办公室：2016 年底，江苏省开展“两减六治三提升专项行动，计划用3a 时间，解决凸出的环境问题。要求全省同步成立专门部门推进。“两减”是指减少煤炭消费总量和减少落后化工产能。“六治”是指治理太湖水环境、治理生活垃圾、治理黑臭水体、治理畜禽养殖污染、治理挥发性有机物污染、治理环境隐患。“三提升”是指提升生态保护水平、环境经济政策调控水平、环境监管执行水平。无锡“263”专项行动领导小组于2017 年初成立，由分管城建的副市长主持，太湖办、发改委、住建局、市政园林局、环保局、农林局等部门抽调人员组成。

无锡市海绵城市建设推进工作领导小组办公室：2016 年5 月27 日成立，组长由分管城建的副市长担任。办公室设在市住建局，住建局局长兼任办公室主任。住建部门负责将海绵城市建设的要求落实到项目建设审批和验收的各个过程中，并反馈项目信息。发改、财政、规划、国土、水利、市政园林、环保、城管、交通、科技、气象、价格等部门协同推进海绵城市的建设实施工作。

3 存在的问题

3.1 涉及多部门交叉负责，责权不清晰

海绵城市的核心要素是径流总量控制率和面源污染治理。需要将雨水从落地开始治理到河道，需要全过程多目标的管控。“城市地面水、地下水、居民用水、工业用水、农林牧渔业供水、水污染等这些并不是由一个或两个部门实施集中统一管理”[2]，而在市级层面仅仅将海绵办设在住建局，原有的雨水利用、黑臭水体的主管部门是市政园林局，使得海绵办无法和其他部门有效沟通，同时，各部门对于海绵城市的责任要求分解也不够重视[3]。

3.2 条线化管理方式阻碍跨专业关联技术综合问题的解决

海绵城市建设需要综合发改、规划、国土、住建、市政园林、环境等多个专业部门，并与城市总体规划、产业发展、空间布局有机融合和演进[4]。同时，海绵建设必须顶层规划、系统布局、协同推进、严抓运营和监管，才能取得建设和运营效果，而现有的城市建设已经按照各个专业条线化管理，建设项目的跨学科多专业，多部门相关性因行政而割裂，不能统筹协调地推进海绵城市建设。

3.3 需要综合各部门全过程监管，难度较大

由于海绵城市的建设是从源头到末端再到监测运营的全过程，需要建立起从规划、建设到管养各部门协调的综合监管系统，对于各个指标进行采集、分析研判、制定措施、实施、检测，实现动态监管，难度较大。

4 政府推进机制研究

针对上述存在的问题，为有效保障海绵城市建设项目的实施，结合现有政府已有部门分工，充分研究无锡市各相关职能部门职责，结合海绵城市建设项目的审批程序及管理要点，理顺职能体系。

4.1 建立各领导小组、办公室联席会议机制，强化政府主导

建议建立海绵办、“263”办、黑臭水体整治办和节约用水办等涉及到关联部门的协同机制，各领导小组、办公室组织联席会议协商推进。

考虑海绵办、“263”办主要责任人为分管副市长级担任，建议联系制度的总体负责人为同一领导担任，政府顶层统筹协调。

4.2 成立“2+3”的管理体系

重点借鉴厦门、南宁的海绵城市建设推进情况，建议建立“2+3”的管理体系（见图1）。

图1 海绵城市“2+3”管理体系组织图

“2”为海绵办下属重要责任主体单位——海绵城市工程技术中心和海绵城市项目管理中心。

“3”为由市委宣传部、纪检、财政局3 部门抽调专职人员，负责宣传、督察、投资3 个直接受海绵办领导的责任工作组。

4.2.1 海绵城市工程技术中心

主要的职能：承担海绵城市体系规范标准的编制、政策研究、项目前期海绵指标的审核以及城市海绵项目的图纸审查。

1）技术标准的制定与修编办公室。技术标准的制定与修编是工程技术中心的主要工作，海绵城市建设工作要根据地方实际制定适合本地的政策、标准，工作量较大，且需要根据国内外的最新发展理念、中央政策、其他城市的经验动态更新，定期修编。

2）专家委员会。工程技术中心设立专家委员会，邀请城市规划、道路交通、水利、环保、投融资等专业领域的专家，组成专家库，参与政府行政决策讨论，对外交流，辅助决策。

3）前期立项阶段指标审核。工程技术中心对各项目的海绵城市指标进行审查，对达不到预期效果的立项内容提出改进建议，反馈建设主管部门进行调整。

对于每年制定的海绵城市工程项目进行前期目标分解，根据专项规划，分解项目目标。

项目进入建设程序，在进行项目投资匡算之前，进行项目投资及融资方式预估，确定海绵城市涉及的投资匡算指标以及投融资方式。

4）审图中心（施工许可）。审图工作是技术中心的重要工作内容，区别于现有的侧重于强条、结构安全的审图机构，海绵城市的审图侧重于对于专项规划中各主要规划目标指标的贯彻落实，对于每一个审图的项目，根据其项目特点都需要建立一套完整的指标体系，各专业会审后提出修改措施。并且，审图工作需要延伸到实施全过程，直至竣工。

4.2.2 海绵城市项目管理中心

项目管理中心主要工作为推进海绵城市各项工程建设、项目库信息系统建立和维护、项目验收及后续管理监控。

1）项目建设综合部。项目建设综合部根据建设项目类型，分为“示范区项目组”“道路交通项目组”“园林绿地项目组”“水系整治项目组”和“建筑小区项目组”5 个建设组。

其中，示范区项目组应对于“先行先试”试点区的专项建设成立。

2）项目库信息系统。信息库按照住建部建设项目信息报送的相关要求，将项目基本信息和各个海绵项目涉及技术、管理、投融资等具体信息进行收集整理和入库。

3）项目专项验收。项目管理中心可以审查海绵城市相关工程措施的落实情况，组织专项验收。备案验收资料，并与信息库系统衔接。

4）项目运营监控。为确保建设项目运营过程中实现规划、设计、建设的目标，项目管理中心依托信息库信息系统，建立项目管理监控平台，记录项目运营情况，制订改进措施，并为后续项目的推进提供信息反馈。

4.2.3 建设宣传组

建立起政府与公众沟通的桥梁，针对不同层次人群、不同部门和不同专业的利益相关者进行针对性宣传，使公众参与到海绵城市建设中的各个环节，如项目前期阶段向公众进行项目公示和方案解读；项目建设过程中可以进行多渠道宣传；后期运营维养阶段，可以建立公众参观演示的路径，便于社会广泛参与监督。

4.2.4 督察组

主要职能：负责对海绵城市建设各项工作进行督察，及时纠偏。

4.2.5 PPP 投资组

主要职能：负责建设项目PPP 投融资方案制订和实施。

5 结语

在海绵城市的建设中，各地政府的推进机制都有较大的差异。推进机制顶层设计的合理性，直接影响到各部门贯彻落实的效果，影响到海绵城市建设目标的实现。统一各条线的负责人，明确责任主体，建立起技术管控和项目管控2 大抓手，并通过宣传、督察、投资等部门的有力保障，及时纠偏、反馈提升，使得海绵城市建设可以真正推进，城市生态环境得以持续提升。