长江大保护背景下滨江工业城市转型发展的实践与思考——以江阴为例

赵 毅 张 含 李 伟 曹 炎 ZHAO Yi, ZHANG Han, LI Wei, CAO Yan

0 引言

长江，中华民族的母亲河，是中国经济社会发展的黄金水道。长江经济带覆盖全国11个省级行政单元，约占全国国土总面积的21%[1]。近10年来，长江经济带的人口和经济总量均超过全国的40%，且经济增速领先全国其他地域。依托得天独厚的水运条件，长江沿岸不少城市重化工业高密度布局，“化工围江”现象比比皆是，“长江病了，而且病得不轻”。习近平总书记站在历史和全局的高度，提出“坚持新发展理念，全面做好长江生态环境保护修复工作，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子”的要求，为长江沿岸城市共抓“长江大保护”指明了方向。在此时代背景下，我国学者围绕长江大保护行动路径思考[2]、地方探索实践总结[3]、产业发展转型[4-5]等方面进行深入的研究探讨，并对武汉百里江滩、上海黄浦江滨江地区等先行地区进行较为丰富的案例解析[6-8]。同时，对国外发达城市滨江地区的研究表明，推动滨江绿色转型并推出一系列配套措施是塑造高品质滨江城市的必由之路。例如，日本通过城市环保立法倒逼城市高质量发展[9]、德国通过“绿色空间”营造计划和气体水体土地专项整治改善城市环境品质[10]、匈牙利布达佩斯通过腾退滨河产业空间和精致宜人的城市景观彰显优美的城市形象[11]。

江阴地处长江中下游地区，拥有长34.8 km的长江岸线。改革开放40年来，江阴依托长江航运优势和自身良好的工业基础，抢抓发展机遇，探索了一条兼具时代特色和内生特征的江阴发展道路。近年来，江阴以全国万分之一的国土面积、千分之一的人口总量，创造了全国1/250的GDP，长期名列全国百强县第一梯队。截至2018年末，全市共有48家上市公司，10家“中国企业500强”企业，是名副其实的“中国制造业第一县”。但是，在“靠江吃江”传统发展思维的惯性推动下，入江河道水质差、污染排放总量大等问题逐步显现，暴露出的问题既有江阴自身发展的个体特殊性，也有滨江工业城市发展的面上普遍性。因此，在长江大保护背景下，剖析滨江工业城市江阴发展存在的问题与挑战，探索符合江阴实际的转型发展路径，对长江经济带其他滨江城市的转型发展具有重要的借鉴意义。

1 长江大保护背景下江阴发展面临的主要问题与挑战

作为发达的工业城市，江阴滨江地区密集分布了钢铁、化工、船舶制造、港口物流等产业集群，生态环境保护与经济发展的矛盾日益突出。在江苏省“263”专项行动中，江阴市重点完成了减煤减化、生活垃圾治理、黑臭水体治理等工作，仅2017年就削减煤炭消费量36万余吨，完成280多万立方米的河道清淤工程。但面对复杂的长江保护与城市发展要求，在以长江大保护为核心任务的新一轮城市绿色发展转型机遇期中，江阴仍面临着以下主要问题和挑战。

1.1 入江河道水体整体质量较差, 滨江生态环境存在风险隐患

作为江南水乡，江阴市各乡镇街道的生产、生活空间与水系紧密相连，城乡生产空间与水系生态空间缺乏有效防护隔离，各类污染物处理与排放尚未完全达标。目前，江阴13条入江河道仍有老夏港河、申港河、新沟河、利港河等4条河道水质排放不达标，直接入江支流中有4条存在污水处理厂排放口，城区河道仍有50个污水直排口。各类污染物沿着毛细河道逐级汇入各入江水体中，导致入江河道水质难以达标。2018年，全市35个地表水重点监测断面中，Ⅱ类、Ⅲ类优质水质断面仅有8个，占比22.8%（图1）。

除了入江水质较差外，全市滨江生态环境还面临诸多潜在风险。全市依江建有3处规模较大的化工园区，总面积超过7 km²，沿江分布多处危化品码头和危化品储罐，2018年全市现存化工生产企业入园率仅为12%。尚未入园的企业难以统一进行监管和实施污染治理，对滨江主要生态空间的安全构成潜在威胁，例如作为水源地的西石桥滨江生态空间和作为国家级森林公园的黄山滨江生态空间，周边均分布了一些污染型企业。

图1 江阴市环境监测断面及水功能区不达标河道现状图

1.2 市域产业结构偏重, 核心污染物入江总量较大

在港口和水运优势的影响下，江阴市逐渐形成高耗水、高排放的重化工业体系。2017年，装备制造业、纺织服装业、黑色金属冶炼和压延加工业、石化行业和化学纤维制造业等主导产业的工业总产值占全市85%以上，产生COD、氨氮、总氮、总磷等大量核心水体污染物[12]。如2017年江阴市纺织业工业总产值占全市9.5%，但产生了全市50.9%的COD和55.2%的氨氮排放量。同时，在乡镇工业化和强村强镇格局的影响下，镇村企业在市域广泛分布，2013年全市工业用地斑块已高达1800余个。城与镇、镇与村的发展边界逐渐模糊，工业污水处理与排放越发难以监管，加剧了入江污染物排放管控的执行难度[13]。

受产业结构偏重的影响，2017年，江阴工业生产各项核心水体污染物排放总量均约占无锡市的50%，单位国土面积排放强度和单位GDP排放强度也大多超出省市平均水平（图2），入江污染物总量管控任重道远。

1.3 滨江岸线开发利用强度偏高, 岸线资源粗放利用问题突出

江阴市34.8 km的长江岸线中，已利用岸线31.8 km，占比高达91%。按利用功能可分为生产岸线、生活岸线、生态岸线、市政交通岸线、特殊占用岸线5种类型（图3）。其中以临港工业、港口码头和仓储功能为主的生产岸线占比超过60%，而可供市民亲近长江的生活和生态岸线占比仅为20.69%。

图2 江阴市与江苏省、无锡市工业污染物排放对比一览图

江阴市沿江布局有石利港、申夏港、黄田港3个港区，2017年拥有码头泊位89个，其中万吨级以上泊位47个，占全省的9.8%，但岸线利用效率参差不齐。目前，全市公共码头每千米吞吐量约为企业专用码头的2.5倍，但约有50%的生产岸线被各企业专用码头所占据，部分企业存在贴岸布厂、多占少用、重复建设等问题。现状生态岸线分布在黄山、西石桥等地，承担保护水源、涵养水质等重要功能，但上下游污染型企业密布，与水源生态保护存在结构性矛盾。如西石桥水源地上下游2—3 km范围内分布了华西化工、阿尔法化工等8家大型化工企业。现状生活岸线以滨江绿地为主，居住、文化娱乐等复合型功能承载不足，导致城市“近江不见江”（图4）。

“我就知道除了银耳粥，您肯定还有别的事情。”念蓉笑着说：“刚才您听我姐的节目了吧！那个喋喋不休的男人‘心如刀绞’，我和楚墨替我姐救场子呢！”

1.4 长江保护联动工作机制尚不健全, 亟待形成社会合力

“长江大保护”是一个统筹山水林田湖草等生态要素的系统工程，需要政府、企业、市民共同发力。客观来看，目前包括江阴在内的多数滨江城市还未能形成健全的长江保护联动机制。

政府作为长江保护工作的发起者与管理者，当前存在着“部门事权不统一”“管控标准不明确”等问题。如江阴涉及长江大保护的部门有近20个，多数部门仅着眼于近期3—5年的管控编制部门专项规划，缺乏针对一些复合型保护问题的应对。企业是长江保护工作的重要执行者，在高标准的保护目标下，部分企业正面临“滨江生产岸线腾退”“污染型传统企业转型”等现实难题。如国家和江苏省明确要求滨江1 km内化工企业必须入园达标排放，但企业腾退后续的安置保障与升级尚未体系化，让部分滨江企业存在后顾之忧。市民是长江大保护工作的积极参与者。2016—2017年，市民针对大气、水污染的信访投诉量约占全市总信访投诉量的60%以上，群众迫切的关注有效督促了有关部门和企业及时整改，但短时间内市民在城市节水、垃圾分类、绿色出行等方面的意识仍有待加强。

图3 江阴市长江岸线现状构成图（2017年）

图4 江阴市沿江岸线空间分布现状图（2017年）

2 长江大保护背景下江阴转型发展的实施路径

为有效落实长江大保护相关要求，切实服务城市绿色转型发展，江阴系统谋划，围绕以下4个方面，开展一系列长江大保护背景下城市转型发展的实施路径探索。

2.1 规划先行引领转型发展

为加强对江阴长江大保护工作的战略引领和实施部署，江阴市组织编制了《江阴长江生态保护与绿色发展“1+9”规划》。其中“1”是指《江阴长江生态保护与绿色发展总体规划》（以下简称“《总体规划》”），《总体规划》系统分析了江阴的发展基础和所面临的挑战，围绕建设“江苏省长江经济带高质量发展领跑者”的愿景，确立“生态江阴、绿色江阴、魅力江阴”的总体发展目标和“生态保护、绿色发展、魅力彰显”3大战略，从9个方面提出江阴转型发展的主要内容和重点任务，并形成匹配部门事权的专项行动方案。“9”是指在专项行动方案的基础上，将涉及长江大保护的近期重点内容和远期协同任务统筹纳入，形成内容深入、指导实施的9个专项规划。紧扣全域长江保护需求，编制铁腕治理污染、生态保护与修复、高效利用资源等3个专项规划，落实污染物减排、土壤污染物调查、煤炭消费量削减等核心内容。围绕科学推动城市绿色发展，编制转换新旧动能、提升城建品质、重塑枢纽优势等3个专项规划，落实产业园区提升、环城绿道谋划、江阴高铁站建设等重点项目。最后，深入彰显城市发展魅力，开展突显文化特色、打造多元品牌、实现民富村强等3个专项规划，推动文化、旅游、休闲融合发展，促进小城镇多元特色发展，实现村庄人居环境改善（表1）。

“1+9”规划体系中，总体规划是统领，专项规划是细化补充，按照“多规合一”的要求，全面理顺各类空间规划和部门规划的关系，统筹技术标准，为江阴市长江保护工作搭好“四梁八柱”。

2.2 量化考核倒逼转型发展

实现保护与发展并举，必须要有底线思维和高线目标。《总体规划》基于“承接上位、借鉴先进、保障实施”3个原则制定江阴长江保护与绿色发展的指标体系。一是充分落实衔接国家、江苏省、无锡市有关要求，如《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》 《长江经济带生态环境保护规划》等；二是借鉴先发地区先进发展理念，如绿色生态、幸福宜居、创新智能等指标要求；三是深入对接江阴有关部门，针对部门事权，指标“可控可管可考核”。指标体系分类、分级制定，包括3个大系统、9个子系统和45个核心指标。其中，3个大系统与总体目标相契合，9个子系统分别为环境保护与污染防治、生态保护与修复、资源高效综合利用、产业转型升级、城乡空间发展、绿色交通体系、地域文化振兴、小城镇与特色小镇、乡村振兴等，与专项规划保持一致，保证了对9个专项规划的针对性指导。在专家咨询与部门座谈的基础上，甄别筛选出45个最具代表性、能够“实效落地”的核心指标（表2）。

2.3 聚焦问题推动转型发展

江阴长江污染的核心问题是城乡生产生活产生的COD、氨氮、总氮、总磷4大类入江污染物超过了环境容量。为重现“清水绿岸、鱼翔浅底”的宜人景象，江阴聚焦核心问题，从产业提升、水质优化、岸线利用、生态保护等4个方面采取针对性举措。

表1 江阴市长江生态保护与绿色发展9个专项规划主要内容一览表

产业提升方面，深入推动传统产业技术改造升级，以创新为驱动力，推动纺织、冶金、化工等向服务化、智能化、绿色化转型；不断培育以新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药为龙头的战略新兴产业。同时，对全市各主要产业园区，因地制宜地提出了园区创建提升行动，加强对滨江地区和重污染型企业用地的监测管控，通过税收、土地、信贷等多种途径引导企业转型。

水质优化方面，以问题为导向，制定以TMDL计划为核心的入江污染物总量控制路径[14]。首先，识别“问题水体”，采用单因子指数法以河道或某个断面为基础，分析城市水环境状况。以入江河道水质不达标的老夏港河为例，水质超标率由大到小依次为氨氮、总磷、COD（图5）。其次，全面解析污染水体汇流范围内污染物“产—排—汇”空间和量传导关系，建立水质与污染源响应数学模型。最后，以水质达标为核心，水陆共管削减存量、抑制增量，实现治理一条、达标一条。针对近、远期污染入河量超出河流纳污余量的部分，按照点源和非点源分别制定污染负荷分配目标。

岸线利用方面，把握“还江于民”这一出发点，以滨江路为界，对沿江6个街道、园区的滨江岸线进行摸底走访、入库分析和系统谋划。引导生产岸线变身为生态岸线、生活岸线，提高岸线利用效率，实现江城良性互动，展现滨江风貌特色（图6）。

图5 老夏港河断面（左）和张家港河断面（右）近3年水质变化情况（单位：mg/L）

生态保护方面，立足生境适宜性评价和潜在生态廊道网络识别，构建由环城林带、主要河道、滨江湿地等构成的“三横四纵多节点”生态安全格局（图7-图8）。对生态廊道、重点生态空间进行分区划定，提升蓝绿空间比例，系统引导生态保护与修复。预计到2022年，全市沿江山体绿地修复率将达到80%。

2.4 凝聚共识保障转型发展

“长江大保护”涉及水、路、港、岸、产、城等多个方面，与人民生活息息相关。江阴市委市政府按照“全市一盘棋”的原则，凝聚社会共识，率先探索县域单元的长江保护并发展多层次协同平台体系。

一是规划协调。2018年6月，江阴召开全市长江大保护工作会议并发布《江阴市加强长江大保护三年行动计划（2018—2020）》，明确了长江保护总体要求、近期目标和重点工作。本着前瞻性、系统性、全覆盖的原则梳理并及时编制以《总体规划》为代表的长江保护相关规划，与现行城市总体规划、土地利用总体规划等法定规划衔接，协调搭建多规合一的规划保障平台。

表2 《江阴长江生态保护与绿色发展总体规划》确定的指标体系一览表

二是部门协作。在长江保护工作伊始，确实存在“部门事权不统一”“管控标准不明确”“复合问题缺应对”等问题，但江阴市从制度层面及时修正，2018年在市级层面成立长江生态环境保护领导小组、长江生态环境保护联席会等机构，全面实现了定期会商、信息共享、联合监测、联合执法、应急联动等功能。同时《总体规划》及相关专项规划的编制理顺了部门职责和数据标准，明确了污染物入河量、水面率等关键数据统计口径。在各级政府的高度重视和不断完善的制度保障下，相关部门协作有序推进。

图6 江阴市滨江岸线规划引导

三是社会协同。全社会协力才能打赢保护长江的“人民战争”，江阴市构建了宣传动员与实施监督平台，通过多种渠道，全方位、多角度地深入宣传长江大保护的重大战略意义，鼓励社会积极参与监督举报和污染治理。在企业方面，各级政府、园区认真倾听企业诉求，积极帮助企业克服安置转移、人员分流等难题，解决企业转型的后顾之忧。2017—2018年共关停未达标的化工企业47家，占运行总数的15%以上。在市民方面， 2016年以来，江阴市建立了“城市啄木鸟”“环保热线”等市民环境监督渠道，将群众迫切的关注转化为城市环境品质提升的动力。2018—2019年，全市环境信访总量下降34.4%。

3 江阴实践的启示与思考

长江大保护背景下的滨江城市转型是一项“久久为功”的长期任务，江阴开展系统谋划、紧抓落地实施，在《总体规划》明确的生态保护、绿色发展和魅力彰显3个层面，均已取得阶段性实践成效（表3）。2018—2019年，全市9个国省考断面、5个重点水功能区水质全面达标，全年恢复长江生态岸线超4 km，滨江公园、江阴绿道一期等民生工程基本建成，全市三生空间得到持续优化。

推动实施长江经济带战略，践行“生态优先、绿色发展”理念，是长江沿岸城市“保护长江生态、焕发母亲河生机”的共同抓手。基于江阴实践，笔者认为滨江工业城市在长江大保护中，应该做好以下方面工作。

首先，要提高站位，树立系统思维和全局思维。第一，长江沿线地区的保护与发展是国家国土空间规划和监督体系的重要组成部分，必须要站在生态文明的高度来重新审视城市发展的现实逻辑与未来前景。在这一前提下，应构建分区、分级、分段的系统化管控网络，同时在“高线引领和底线管控”的思维下，建立可落地、可实施、易监管的保护与发展框架。第二，要建立适应地方需求的专业化规划体系，充分发挥好规划的龙头作用。《江阴长江生态保护与绿色发展“1+9”规划》是专家、政府各部门结合地方实际提出的，紧扣江阴长江保护的现实问题。第三，工作要有抓手，可以通过指标体系的构建，将长江保护纳入地方常态化工作中，通过地方立法、逐级考核、社会动员、舆论宣传等多种渠道，充分保障长江保护工作落到实处。

图7 江阴市域生态安全格局规划图

图8 江阴市域环境保护规划图

其次，破难题要抓关键，长江大保护工作要紧抓水环境治理的“牛鼻子”。第一，可以尝试构建“源头管控—路径修复—末端治理”的长江保护与发展机制。在全域层面协同管控入江水质，推动市域产业转型发展，重点完成耗水型、污染型产业搬迁和技改。第二，以“路径修复”为抓手，重点开展水环境综合治理，从河流污染源头出发，制定负荷分配方案。从城市空间结构优化着手，系统优化市域生产、生活、生态空间布局。第三，在沿江地区集中开展高质量、高要求的末端治理。重点整治沿江生产岸线，管住扩张趋势，加快低效企业和码头的腾退，还江于民。

表3 江阴城市转型发展的阶段性实效

最后，紧紧依托自身空间特征，因地制宜地选择长江大保护的实施办法。千百年来，县级行政单元形成了较强的地域特征和人文亲和性，同时，滨江地区的县域全境多数在水文流域上属于长江汇水区，以各个县市为单元落实长江保护任务便于从源头上细化管理要求。但是，县域单元地理环境的特殊性和发展阶段的差异性，决定其保护与发展的关注点不同。有高强度依江开发型城市（如江阴），也有港城分离的传统港口城市（如张家港、常熟），长江中上游还有不少低强度纯生态保护型城市。特征与问题的极大差异，决定了最终的实施方法同样有别。

长江大保护任重道远，探索保护与发展之路是滨江城市的重大课题。希望江阴近年来的转型探索经验，能够为其他地区提供有益借鉴。