湾区乡村角色地位与突围策略研究

叶 红 魏立华 阮宇超 覃志凝 陈 可 YE Hong, WEI Lihua, RUAN Yuchao, QIN Zhining, CHEN Ke

0 引言

《粤港澳大湾区发展规划纲要》的颁布，揭开了广东以珠三角城市群为核心引领，全面深化改革、扩大开放的新篇章。粤港澳大湾区总面积5.6万km²，2017年区域GDP总量高达10.22万亿元，占全国GDP总量的12.57%；2018年常住人口为7115.98万人，相比上年增加158.82万人（表1），是我国对外开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展格局中具有重要的战略地位，其建设与发展也因此成为社会各界研究的热点话题。然而，当前国内的相关研究更多是从空间协同模式[1-2]、制度构建[3]、管理创新[4]等方面探讨粤港澳大湾区城市群的发展思路与策略；针对湾区时代背景下乡村地区发展的研究相对较少，仅有的一些研究主要集中于乡村旅游产品[5-6]、休闲养老产业[7]和“全域风景化”[8]等内容的策略探讨，缺少从城乡融合、全域发展的视角探索新时代背景下湾区乡村的总体发展方向与路径。

在粤港澳大湾区世界级城市群的发展格局中，在全面开放协调的发展趋势下，湾区乡村的转型发展已成为必然。城市的建设影响着乡村地区的发展，乡村的发展同样关系到城市群的构建，如何在新的时代背景下正确审视乡村的角色与作用，探索乡村振兴发展的新路径，是推动粤港澳大湾区建设及带动珠三角地区城乡融合发展的关键所在。

1 价值研判：湾区时代背景下乡村的角色与地位

1.1 粤港澳大湾区的重点在城市, 亮点在乡村

粤港澳大湾区将打造国际一流湾区和世界级城市群，其发展重点在城市，亮点在乡村。大湾区的建设将重塑珠三角城市群发展格局，形成“多中心网络化”的空间结构，推动城乡公共资源再分配，乡村地区势必迎来更多的发展机遇。随着国土空间规划管控的逐步推进，湾区内的乡村价值与作用将越发凸显。以乡村为亮点，以城市为重点，同步推进具有岭南特色的宜居城乡建设，是实现湾区城乡融合、全面提升城镇化发展质量和水平的有效路径。

传统乡村是农业社会的产物，而当前粤港澳大湾区各个地市已经总体进入后工业化和信息化的发展阶段，在高度开放、城乡混杂（图1）的城镇密集型地区，已不能把乡村当作农业社会的乡村来规划建设。应当从城市的视角出发从全域发展的视野看待乡村，要做出全球化背景下地方文化复兴的典范，实现城乡融合。目前国际上已经成型的大湾区皆是如此，其城乡生活品质趋同，城市与乡村相辅相成；城市群的发展影响着乡村的建设，而乡村的建设也将推动城市群的进一步发展。

1.2 粤港澳大湾区需要构建新乡村范式

在新的发展时代，除了城市之外，古镇与村将会崛起，它们代表的是文化与生态。镇村会从城乡体系中的底层突显出来，发展成为高度本土又高度国际化的地区。在粤港澳大湾区，乡村相比于城市，具备更加本土的特色文化、更为优质的生态肌理、更低的开发成本，需要以新的乡村范式，打造培育一批具有岭南特色的古镇及美丽乡村，成为吸引国际优质人才和资本的载体。同时借此提升粤港澳大湾区的乡村自信、文化自信，在湾区内形成乡村建设的广东标准。

表1 粤港澳大湾区人口基本情况（单位：万人）

1.3 湾区乡村是优质生活的重要载体

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出构建“宜居宜业宜游的优质生活圈”战略定位，未来湾区乡村将不是传统意义的乡村，而是城乡生活圈的重要组成部分，是优质生活的载体、中国传统文化的载体；这既是粤港澳大湾区乡村的时代价值，更是其未来发展的主要方向。在城市群的发展格局中，湾区城市周边乡村将会逐渐被城市吸纳，纳入生活圈范围（图2），城乡空间联系逐步加强、居民生活交往更加密切；乡村在生态环境、文化休闲和诗意栖居等方面将发挥更重要的作用，推动城市与乡村共同构成优质的城乡生活圈。

2 问题剖析：湾区时代，乡村发展的问题与症结

2.1 乡村发展的现实问题

（1）乡村资源和资本对接不通畅

目前粤港澳大湾区在城市的控制性详细规划开发控制及地理信息系统构建方面已有一定成效。但普遍缺乏对乡村资源信息收集、分类、整理的乡村资源数据库构建，导致有意愿投资乡村的企业或个人缺少准确获取乡村资源信息的渠道，使得资本难以通过市场介入乡村建设，无法盘活乡村“沉睡”资源。

（2）乡村风貌和优质生活不匹配

粤港澳大湾区内城乡空间混杂，乡村受城市化影响较大。一方面，乡村建设普遍崇尚实用主义、经济效益，乡村风貌形象“美”的附加经济价值没有得到普遍认同（图3），导致对本土乡村风貌缺乏维护意识。另一方面，本土居民对于岭南文化普遍缺乏认知和自信，使得大多数乡村建设宁愿仿造徽派民居或城市建筑也不采用本土样式。

（3）乡村政策与湾区乡村发展需求不对等

图2 城乡优质生活圈结构示意图

湾区内的乡村与城市在人才、资金、交通、物流等方面正逐步趋于高度联动，但目前资源要素在市场化进程中总是倾向往效率高的地方即城市转移，并没有真正向乡村流动，湾区乡村发展缺少与之相适应的政策干预，传统土地制度、产权分配、经营政策等无法满足新时代发展需求；同时在乡村建设过程中，也缺少适应新时代发展需求的建设标准、规范，甚至包括招投标、项目验收的模式等。

（4）乡村治理模式与越来越外向的乡村发展不适应

随着传统乡村组织的没落，村民主体意识逐渐淡化，其发展基本依赖外生动力；结构臃肿、效率低下的县乡共同治理模式使得越来越外向的乡村发展面临主体意识多元难题，乡村治理内容也随着发展需求而增多，传统乡村的治理经验和知识水平已难以承载，同时在治理过程中也容易出现利益失衡等问题，难以保障公平发展。

图3 乡村现状风貌实景

（5）乡村规划简单沦为政府主导下的公共财政资源分配

目前乡村规划主要是政府主导下的资源分配，但是以公共财政投入为主体的乡村规划项目库建设并不等于乡村建设；很多乡村规划尚未关注整个村域价值，关注重点仍是村居范围，忽略村居周边山水林田湖等发展资源，乡村规划未能有效成为各部门统筹的总抓手；导致公共财政的投入并未起到作为市场资本进入的“引水钱”作用。

（6）乡村规划与建设局限于传统乡村生活空间环境

不同时期乡村建设的重点不同，湾区时代下不能仅关注修路、公共服务设施等空间层面需求。笔者及团队多年在广东尤其是珠三角开展乡村规划研究和实践，发现乡村往往出现“穷的村欢迎规划，富的村排斥规划”的现象。这也为我们揭示了湾区的乡村规划、建设和运营应该上升到经济、文化及精神需求，要提高到党建高度，以人民群众对美好生活的满意度作为评判规划是否适应乡村发展需求的重要标准。同时，在新时代背景的要求下，乡村规划目标人群将发生改变，村民将不再只是原住村民，还有游客、新乡民的注入，仅关注对乡村传统生活方式的保护是远远不够的。

2.2 乡村发展的症结

（1）单向考虑城市需求的乡村管控是对乡村发展的制约

在过去快速城镇化的进程中，城市偏向的发展思路使得城乡产业发展、制度建设、经济水平等方面的差距不断拉大；而随着我国城市综合改革和市场经济体制的逐步建立，全社会的资本和资源逐步按照市场经济的原则向投资机会更多、利润回报更高的二、三产业和城市集聚[9]，大量的乡村资源和资本通过各种渠道流出乡村，优质资源无法进入，利益不平衡产生的乡村管控限制了乡村发展。

（2）只考虑原住村民需求的乡村规划无法适应湾区的发展定位

惯性思维下的乡村规划与建设只关注原住村民的基本生产生活需求，忽略大湾区乡村在新时代背景下、在城乡发展格局中应当承担的职能与作用，没有以城乡融合的全域化发展思维去考虑新时期的乡村发展定位和目标。

（3）城乡二元结构的根源依然未触及

在历史形成的城乡二元经济社会结构中，战略重点、排序和资源配置导向侧重于城市，导致我国城市不断现代化，二、三产业不断发展，城市居民收入较快提高，而农业、农村、农民的发展相对滞后，从而导致国民收入再分配不利于乡村发展。目前的规划、建设与管理也依旧未能从根本上突破城乡二元的壁垒，尚未构建城乡权益均等化的发展策略与路径。

3 策略探究：粤港澳大湾区格局下的乡村发展路径

探索粤港澳大湾区这一世界级城市群中的乡村发展策略，其研究核心是在高度城镇化地区如何实现乡村的特色化建设与发展，需要分阶段、有侧重地逐步推进。从挖掘乡村资源、重塑乡村风貌、提炼乡村文化、解决乡村特色问题开始；到以全球化视野定位湾区乡村，区别于传统乡村发展方式，通过营造优质生态环境承载本土特色文化，集聚新功能和新村民，孕育新的生产生活方式，建设特色乡村；再到建立制度创新先行的乡村特区，作为湾区乡村整体战略发展的试金石，探索出具有重要示范和带动效应的发展之路（图4）。

3.1 以“乡村特区”为创新手段, 探索湾区乡村制度突破之路

从战略层面探索湾区乡村的创新制度与机制，解决资本入驻困难、乡村公共资源配套难、农民住房无资产价值等问题。首先，重点在于创新乡村土地政策，突破集体土地所有制局限，大力开展乡村土地确权，推进集体资产股份权能改革试点、土地流转改革试点、集体经营性建设用地入市试点、宅基地制度改革试点、征地制度改革试点等，在保持现有农村承包关系稳定的情况下，促进土地高度流转，在集约化土地使用的同时，提升土地的场景空间价值。其次，加大资金、项目、政策的倾斜力度，充分借助香港作为国际金融中心的地位，在深化粤港澳大湾区金融合作的过程中，用好农业供给侧结构性改革基金，吸引全球资本投放，并给予优惠奖励政策，进一步拓宽融资渠道，推动经济稳步增长。同时，通过探索“市场+政府”占补平衡机制，明确主体权责和占补平衡指标处分主体，规范并形成有序的市场环境，引导社会资本合理倾斜，构建公平合理的秩序。

但制度的构建不可能一蹴而就，可以通过在湾区建设“乡村特区”来实现。广东的改革就是从城市特区开始的，对国家的发展起了重要作用。从构建“乡村特区”开始，体现广东作为改革开放前沿阵地，在乡村振兴战略实施方面的创新精神（图5）。

3.2 以人才振兴助力乡村振兴, 构筑湾区乡村人才高地

粤港澳大湾区应该实行更加积极、开放、有效的人才政策，从税收、资金、社保、补贴等多个方面给予实惠，引导本地居民、外出乡贤、党员干部等各类能人志士主动参与乡村的建设与发展，优化乡村人才结构，实现乡村规划、设计、建设、运营等领域人才振兴。通过创新培训组织、探索田间课堂、网络教室等方法开展乡村振兴相关培训，培养新一代“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民，加大“三农”领域实用专业人才培育力度，提高农村专业人才服务保障能力，以人才队伍建设助力乡村振兴。开展乡村振兴培训学院实体空间建设，承载实训培训、展览展销等多样化功能，在为乡村人才赋能提供物质空间载体的同时，构筑现代农业创新创业的资源交流平台。目前，笔者所在团队已经在粤港澳大湾区等多地开展乡村振兴培训学院建设，诸如开平塘口乡村振兴培训学院（图6）、武江龙归粮仓乡村振兴培训基地（图7），以及翁源乡村振兴培训学院（图8）等已初见成效，带动了乡村振兴人才发展。

图4 粤港澳大湾区格局下的乡村发展路径图

图5 乡村特区构建示意图

图6 开平塘口乡村振兴培训学院效果图

图7 龙归粮仓乡村振兴培训基地效果图

图8 翁源乡村振兴培训学院实景图

3.3 以建设特色化湾区乡村为引领, 实现全球化力量下的地方文化复兴

粤港澳大湾区下的乡村文化建设，是一种城乡互动视域下的文化，既区别于城市，也区别于传统乡村；既是传统乡村文化特色的提炼，也是都市休闲乡村文化的承载。可以通过传统乡村文化资源（如民族语言、传统表演艺术、手工艺技能、民俗活动、礼仪节庆等）与现代文化对接提炼、改造资源，培育乡村文化，发展休闲文化产业，树立乡村文化本土品牌，并通过规划建设打造文化特色精品村[10]，彰显乡村文化之间的差异性和独特性，扩大文化宣传，提升粤港澳居民的乡村文化自信感和荣誉感，在这片承载全球化发展的前沿地区，塑造国际化的、精致优雅的乡村文化。最终，通过建成环境改变乡村文化氛围，培养村民文化主体意识和认同感，修复乡村社会凝聚力（图9）。

3.4 以“一体化”模式为核心, 探索共同缔造的本土方法

“一体化”模式是应对当前乡村建设发展前后脱节、参与各方各自发展、组织低效的优化及创新模式，围绕“项目推进一体化、资金使用一体化、行动流程一体化”3个一体化工作理念组织（图10），形成规划—设计—建设—运营联合团队，以及县—镇—村治理队伍的多方联动，实现“政策制定—驻村规划—现场设计—在地建设—在地运营—多方共治”的一体推进[11]。湾区时代的乡村建设适合以“一体化”模式为引领，充分发挥共同缔造的理论内涵，通过构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的治理体系，引导村民以“共谋、共建、共管、共评、共享”为原则积极参与村庄建设，激发村民主体意识，创新乡村治理体系，从而强化湾区乡村的内生发展动力，形成一套适应广东乡村发展实际、自上而下与自下而上相结合、建设发展可持续的“一体化”共同缔造模式。

3.5 以构建乡村资源数据库为手段, 实现乡村优质资源与市场的有效对接

充分发挥国土空间规划的顶层设计作用，统筹区域、城乡自然资源和人文资源，对湾区内乡村做出战略性的全局安排；探索通过农地流转、宅基地、集体经营性建设用地入市试点、城乡用地增减挂钩等政策，整理建设用地和非建设用地，盘活乡村土地，实现土地集约化利用。采集湾区乡村人口、农房、经济产业、历史文化等基本信息，整合历史环境要素、传统建筑、设施资源、产业生产资源、土地利用资源、特色景点资源等空间资源信息，构建乡村资源数据库（图11），评估乡村资源，充分挖掘乡村历史文化、自然景观等特色资源。发挥粤港澳大湾区内多所国际水平的研究机构、高等院校以及科技公司的技术力量，搭建多方联动的智库平台，使乡村资源得到高效合理开发；通过开发、改造和设计优化配置、提升价值，进一步实现乡村优质资源与市场的有效对接。

图9 开平市塘口镇文化展示体验区策划案例

图10 “一体化”模式的核心工作理念

图11 韶关市武江区重阳镇、龙归镇、江湾镇乡村资源数据库构建示意图

3.6 以构建城乡优质生活圈为蓝图, 提升湾区乡村设施配套

湾区乡村在城乡关系中的定位发生了转型。乡村作为城乡生活圈的重要组成部分，既是城市居住点向外拓展的载体，也是优质生活诗意栖居的特色空间所在。基于此，构建湾区乡村生活圈公共服务设施配套体系，依照基本生活圈、拓展生活圈、高级生活圈的不同空间范围[12]，结合居民点体系，考虑城乡居民出行需求、出行方式、行为规律等因素，分别配置优质生活服务、均衡网络服务以及城乡共享服务的公共服务设施配套。引入地理信息系统进行大数据分析，科学分析粤港澳大湾区城乡居民需求，运用多因子叠加、数据分析模型等方法圈定公共服务设施的最优选址，更加公平合理地布置公共服务设施，提升乡村生活水平、改善乡村生产条件、优化乡村生态品质，从而缩小城乡差距、实现城乡统筹发展。

3.7 以重塑乡村风貌为重点, 打造湾区新乡村范式

乡村是中国传统文化的根基，寄托着乡愁。我国明确提出“乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”。当下，湾区乡村存在“山水在，人不在” “建筑在，文化不在”等现象，凸显出重塑乡村风貌、留住田园乡愁的重要性。粤港澳大湾区内乡村人居环境品质经过多轮整治已经得到很大提升，但是仍然存在乡村风貌趋同化、乡村风貌城市化等问题。新时期，湾区乡村要体现乡村特色，必须打造出粤港澳大湾区的新乡村范式。通过集中展示岭南大地风情，提取广府、客家元素特色，从形制格局、景观体系、建筑风格等方面营造，保留乡村底蕴，建成宜居、美丽、有鲜明特色并且可持续发展的岭南乡村，使湾区乡村真正成为诗意栖居的载体。

湾区的乡村地区应构建一套完善的、长效有用的乡村风貌导控机制，从宏观层面分类、分区、分级地提炼风貌元素、划分乡村风貌类型并对特色突出的乡村进行重点导控。建立以“乡村建设规划许可证”为核心制度的全过程乡村风貌管控机制，覆盖规划设计、报建、审批、验收全过程，县、镇、村层层监管，统筹发力，提高整体风貌管控水平。同时，也应构建“乡村设计”的理念与方法体系，从点、线、面多个维度展示岭南特色鲜明的大美乡景，以有效、专业的方式推广优秀设计经验，并在共性的基础上创造个性，创新特色（图12-图13）。

4 结语

在粤港澳大湾区作为推动全面开放新格局的国家战略背景下，湾区乡村需要响应被赋予的新使命。区别于传统乡村发展之路，湾区乡村应与城市共融共生，以乡村为亮点，推进具有岭南特色的宜居城乡建设。突破乡村资源、风貌、政策、治理模式、规划技术的局限性，触及城乡二元结构症结的根源，为湾区乡村发展提供特色化发展策略，科学把握不同发展阶段的重点，围绕从提炼乡村特色到建设特色乡村再到构建乡村特区的发展路径，培育乡村发展新动能，促进湾区乡村在城乡融合的发展格局中发挥重要作用。

图12 珠海市斗门镇虾山村风貌整治效果对比图

图13 开平市塘口镇风貌整治对比图