湘西地区农村电力普遍服务评价指标体系的构建

蔡建刚，杨 杰

(1.吉首大学旅游与管理工程学院，湖南 张家界 427000；2. 吉首大学土木工程与建筑学院，湖南 张家界 427000)

普遍服务(Universal Service)是重大的民生工程，其实施对脱贫攻坚具有极大的稳固与促进作用.目前，有关普遍服务的研究主要集中在电信、邮政和电力3大行业[1-3].电力普遍服务作为普遍服务在电力行业领域的具体应用和体现，在我国最早见于国务院2002年颁布的《关于印发电力体制改革方案的通知》(国发〔2002〕5号)，并随着电力体制改革的逐步深入而有所调整，其研究呈现出较强的政治与经济背景[4].

在电力市场化改革背景下，我国学者就电力普遍服务的特性与目标、主体与对象、法理基础等基本问题，以及成本核算与补偿机制、融资模式与基金制度、零售竞争等具体问题展开了深入研究，对电力普遍服务实践起到了很好的指导和促进作用.然而，对于电力普遍服务的评价研究学界还相对缺乏，且存在以下2个问题：一是评价指标体系缺少权威性，横向比较效度弱，即虽然都是评价电力普遍服务，但针对不同的评价区域其评价指标体系是不同的，这种“一地一评价”会导致评价结果之间缺乏可比性；二是评价缺乏过程维度，无论是笼统的一般性评价[5]，还是实施效益评价[6]或综合效用评价[7]，都是以结果为导向的评价，忽略了电力普遍服务提供过程的评价.电力普遍服务作为一种特殊的服务产品，服务过程自然是重要的一环，在评价过程中应受到重视.鉴于此，笔者拟从更一般的视角对电力普遍服务的评价流程、指标构建原则和指标体系构建等问题进行说明，从而规范电力普遍服务的评价，并以湘西地区为例，对所构建的指标体系进行实证研究，以期为湘西地区电力普遍服务的发展提供参考依据.

1 评价流程与指标构建原则

1.1 评价流程

1.1.1 基本流程 一个完整的评价涉及指标设计、标准设定、方法选择、权重分配、数据选取、分值计算和结果分析等环节.其中，指标设计、权重分配和分值计算是电力普遍服务评价的核心环节(图1).

注：图中实线部分表示评价的核心环节，虚线部分表示辅助环节.图1 电力普遍服务评价的基本流程Fig.1 Basic Process of Electricity Universal Service Evaluation

1.1.2 指标设计 评价指标的设计虽然不要求全方位地反映电力普遍服务的现状，但是必须准确把握电力普遍服务的基本要点，反映电力普遍服务的核心内容.一般情况下，指标要有2个或以上的层次，这样就会构成一个评价指标体系，而各个指标间应该是独立的，不存在重合度.指标体系设计完成后要确定各个指标的标准，即各个指标的层级定义，这与各个指标的分值计算密切相关，需要合理界定.

1.1.3 权重分配 权重反映了每个指标在整个评价指标体系中的重要性.需要注意的是，同一层级上所有指标的权重相加之和必须等于1.在对评价的主观性不受限制的情况下，可以采取定性的方法，如邀请电力行业的专家凭经验对指标给予权重；在特别强调评价的客观性的情况下，可以采取定量的方法，如利用模糊综合评价法和数据包络分析法等对指标分配权重.更一般的情况是定性和定量2种方法的综合运用，如层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP).

1.1.4 分值计算 指标分值的计算包括数据收集和客观评分2个过程.指标分值与相应指标的权重相乘并加总，就得到各级指标乃至电力普遍服务体系的最后评价值.可以说，评价指标的设计确定了评价的方向，指标权重的分配确定了评价的重点，而指标分值的计算则决定了评价的最终结果.一般而言，指标的分值可由电力部门提供的相关数据直接折算，或者由专家评分而得，又或者是2种方式并举.通过各个指标的分值可以分析电力普遍服务各环节的现状及存在的问题，而通过整个评价结果就能知晓电力普遍服务的整体情况，为发展或改进的方向提供指引.

1.2 评价指标构建原则

电力普遍服务评价指标的设计、选择与组合，既要符合国家相关方针政策的要求，又要符合电力行业运营管理的要求，还要满足测量学的要求.因此，电力普遍服务评价指标的设计需遵循一般与特殊相结合、过程与结果相结合、公平与效率相结合等3条原则.

(1)一般与特殊相结合.与大多数评价问题一样，电力普遍服务评价指标设计也要遵循SMART原则：指标必须是具体、明确的(Specific)；指标能够被衡量或者被行为化(Measurable)；指标是能够实现的或者达到的(Attainable)；指标之间是相关的(Relevant)；指标应该在一定的时间范围内实现，而不应该是无限制的(Time-Bound).与一般服务不同的是，电力普遍服务具有普遍性、强制性、可获得性、非歧视性和可承受性等特点[8]，因此其评价指标设计应有特殊的原则以体现这些特性.

(2)过程与结果相结合.事物都是过程和结果的综合体.由于过程难以量化或者行为化，因此现实中对事物的评价往往偏重于结果的评价，这种结果导向的评价指标又往往是基于预先制定的可衡量的目标而设置的.然而，好的结果有可能是由不良行为带来的，结果并不能完全反映相关行为主体的努力程度，因此，只问结果不管过程的评价对改进工作帮助不大.此外，由于机会不平等或初始条件的差别，结果评价往往不具可比性，且很多事物的结果要多年后才能显现出来，具有滞后性，因此当期的结果评价并不能代表事物的真实面貌.电力普遍服务作为一种服务，本身就具有动态性，其服务提供过程的评价是重要内容.但总体而言，电力普遍服务过程导向的评价指标权重要小于结果导向的评价指标权重.

(3)公平与效率相结合.电力普遍服务是电力企业为了满足所有消费者的需求，以最低的可能价格(Minimum Possible Price)和连续的方式提供的电力服务[3].这里的“所有消费者”，不论居住在本国的任何地方，也不论收入的高低；而“最低的可能价格”对所有消费者来说是同一的.从某种程度上，电力普遍服务是专门针对高成本地区和低收入人群的一种特别服务[9-10].随着电力市场改革的不断推进，公平和效率这一矛盾体在电力普遍服务领域也越发突显.从用户角度来说，不论是何种类型的用户都要以统一的价格享受同质的电力服务，这涉及公平问题；从电力企业角度来说，向农村地区特别是偏远山区提供电力服务的成本是非常高的，以利润最大化为目标的电力企业就会策略性地向高成本地区提供电力服务，这涉及效率问题.因此，在电力普遍服务的评价过程中要综合考虑公平与效率的平衡问题.

2 评价指标构建与权重设计

2.1 评价指标体系构建

根据《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中有关电力普遍服务的指示性要求和评价指标构建原则，结合目前电力普遍服务评价过程中存在的问题，将电力普遍服务评价指标体系构建为包括过程指标和结果指标2大类型、6个一级指标、17个二级指标的综合体系(表1).

表1 电力普遍服务评价指标体系

在评价指标体系中，过程指标更多是从政府或电力企业的角度衡量的，而结果指标(除企业业绩外)更多是从用户的角度衡量的，这就很好地体现了服务活动主、客体相统一的特性，以及过程与结果相结合的指标设计原则.同时，电力普遍服务更强调让用户享受到同质同价的优质电力服务，因此其结果指标的权重要大于过程指标的权重.

对于一级指标，“政策执行力”体现了电力普遍服务强制性的特点和对公平性的要求，“服务质量”体现了非歧视性的特点，“接入程度”体现了普遍性和可获得性的特点，“供电质量”体现了非歧视性的特点和对效率的要求，“用电水平”体现了可承受性的特点，“企业业绩”体现了对效率的要求.对于二级指标，根据指标的不同属性和数据的获取来源，评价的主体是有差别的，如线损率是比较专业的术语，用户对其的理解相对较弱，而电力企业则有详细的技术数据，可根据这些数据来评分，因此评价的主体是电力企业自身(见表1的“二级指标说明”).

2.2 评价指标权重设计

笔者采用AHP所蕴含的多因素分级处理来设计电力普遍服务各个指标的权重，具体步骤[11]如下：

(ⅰ)利用专家意见法对同一层次的指标进行两两比较，构建判断矩阵M= (aij)n×n，具体形式为

BkA1A2…AnA1a11a12…a1nA2a21a22…a2n……………Anan1an2…ann

表2 判断矩阵标度及含义

注：标度2，4，6，8分别介于两相邻判断的中间.

按照上述步骤，分别计算类型指标、一级指标和二级指标的权重，计算结果见表3.

表3 评价指标权重

表3中，括号里的数值表示相对于上一级指标的本级指标的权重；Cf表示二级指标C在整个评价体系中的权重.由此可以看出，电力普遍服务评价的重点在于接入程度、服务质量和供电质量3大方面，特别是通电率和电力接入比例2个指标.这一结论与电力普遍服务的特性和要求是一致的.因此，本评价指标权重的设计具有一定的科学性，能较好地反映电力普遍服务实施的真实情况.

3 实证分析

3.1 区域概况与数据来源

湘西地区包括湘西土家族苗族自治州(简称湘西州)、怀化市、张家界市、邵阳市及永州市的江华瑶族自治县、江永县，共39个县市区，在湖南省区域发展总体布局中具有重要的战略地位.由于自然地理条件、历史文化条件等原因，湘西地区农村电网建设难度相对较大；同时，湘西地区经济发展落后，人口密集度小、人均用电量少，故电力普遍服务的供应成本很高.所以，湘西地区是电力普遍服务的重点关注区域，在脱贫攻坚背景下更具有典型性和代表性.

基于研究区域的完整性和连贯性，以及地市之间的可比性，笔者没有考察永州市的江华瑶族自治县和江永县.此外，考虑到邵阳市双清区、大祥区和北塔区的区域面积较小，将其合并为一个行政区域，简称“双大北”；考虑到怀化市洪江管理区的面积小及其与洪江市特殊的地理关系，将洪江管理区纳入洪江市一起考察.从而，本研究数据收集的样本区域为湘西州、怀化市、张家界市和邵阳市的34个县市区.

为了体现电力普遍服务高成本地区和低收入人群的对象特性，笔者主要针对偏远农村地区的用户，以家庭为单位进行问卷调查，获取政策宣传力度、服务态度、服务能力、通电率、电力接入比例、电压稳定性、供电可靠性、电价感知度和人均电费负担等指标的基础数据；其余指标的基础数据通过访谈、咨询的形式，向当地电力公司工作人员获取.调研时，对每个县市区各发放调查问卷12份，共计408份，全部有效回收；调研对象涉及34个县市区的61个村、408户家庭，其中“低保户”和“五保户”家庭8户，约占总调研户数的2%.所有调研数据经整理后，由专家按照统一的标准对各项指标进行百分制评分，以避免不同人员在数据理解上产生误差.

3.2 综合评价与分析

图2示出张家界市、湘西州、怀化市、邵阳市及湘西地区在电力普遍服务各个指标上的分值.各指标分值与其相应权重相乘之和就是各地电力普遍服务的综合评价值，它反映了各地电力普遍服务的水平和质量.经计算，张家界市、湘西州、怀化市、邵阳市和湘西地区的电力普遍服务综合评价值分别为87.48，86.21，88.27，90.08，88.22.

图2 湘西地区电力普遍服务评价指标分值Fig. 2 Score of Electricity Universal Service Evaluation Index in Western Hunan

(1)从整体来看，湘西地区电力普遍服务的评价值为88.22分，说明电力普遍服务的水平和质量相对较高.其中，检修频率、通电率、线损率、电费收缴率和服务补贴这5个指标的分值均在90以上，拉升了电力普遍服务的整体水平；农网改造规划和政策公开程度等9个指标的分值在80～90之间；而政策宣传力度、用电量增长率和供电成本这3个指标的分值在80以下.这些表明，随着我国电网建设和电力技术的发展，湘西地区在通电率、电压稳定性和用电可靠性等硬性指标上有了质的飞跃，但在政策的执行过程中还有待于进一步提升执行力和服务水平.同时，由于湘西地区落后的经济发展水平和多山的自然环境，用电量增长和供电成本节约等方面仍难以取得突破，这成为制约湘西地区电力普遍服务实现跨越式发展的重要瓶颈.

图3 地方GDP与电力普遍服务评价值散点图Fig. 3 Scatter Chart of Local GDP and Electricity Universal Service Evaluation

(2)从各市州来看，评价值由高到低依次为邵阳市、怀化市、张家界市和湘西州，该结果与地方经济发展水平一致，即经济发达的地方，其电力普遍服务的水平和质量也相对较高.如图3所示，地方GDP与电力普遍服务评价值之间具有明显的正相关性，SPSS 22.0软件测算显示，两者的相关系数达到0.764；而且，这种相关性在以市州为样本单位的内部表现得更为显著，其中邵阳市和张家界市的相关系数分别高达0.901和0.924，具有很强的线性关系.此外，4市州在电力普遍服务的各个指标上基本呈现出与湘西地区整体统一的趋势，指标间没有太大的反差；同时，4市州在检修频率、通电率、线损率、电费收缴率和服务补贴这5个指标上的分值相同，说明4市州在电力普遍服务各项指标上都没有特别突出的方面.邵阳市的综合评价值相对较高，是因为其在政策公开程度、政策宣传力度和供电成本这3个指标上具有相对优势，这在一定程度上体现了邵阳市在4市州中的经济龙头地位.

3.3 空间差异分析

为了更加直观地反映湘西地区34个县市区电力普遍服务的空间差异并寻找差异产生的原因，笔者将电力普遍服务的综合评价值分成4个等级(1级[90,100]，2级[88.22,90)，3级[86.44,88.22)，4级[83.27,86.44))，其中1级和2级在平均水平之上，3级和4级在平均水平之下；同时，利用Arcgis10.2软件对各地电力普遍服务的综合评价值进行处理，用颜色深浅表示不同的等级，并在地图上呈现出来(图4).

图4 湘西地区电力普遍服务空间分布Fig. 4 Spatial Distribution of Electricity Universal Service in Western Hunan

由图4可以看出，湘西地区电力普遍服务的1级区域主要分布在东部(即邵阳市的东边)，2级区域主要分布在中部，3级和4级区域主要分布在西部，即电力普遍服务呈现出由东向西逐步递减的态势.此外，电力普遍服务显示出集中连片的特性，“空间传染”现象较明显.整个区域的西部几乎被浅色包围，这与西部复杂的地理地貌密切相关.特别是湘西州，其最低等级县市区占湘西地区最低等级县市区总数的66.67%，全州只有吉首市和凤凰县的电力普遍服务综合评价值在平均水平以上，这与吉首市的首府地位和凤凰县迅速发展的旅游业有关.

4 结论与建议

4.1 结论

科学、合理地评价电力普遍服务，不仅是对电力市场改革的总结与回顾，更是对脱贫攻坚背景下电力普遍服务发展的针对性促进.本研究的结论主要有以下几点：

(1)电力普遍服务的评价主要涉及指标设计、权重分配和分值计算3大核心环节.有效的电力普遍服务评价指标体系包括过程指标和结果指标2大类型，其中过程指标的服务质量和结果指标的接入程度、供电质量是评价的重要内容，且过程指标的有效实施有助于进一步提升电力普遍服务的质量和水平.

(2)湘西地区电力普遍服务的总体水平相对较高，尤其是在检修频率、通电率、线损率、电费收缴率和服务补贴这5个指标上达到了很高的水平，但在政策宣传力度、用电量增长率和供电成本这3个指标上还比较薄弱，严重制约了电力普遍服务更快更好的发展.电力普遍服务与地方经济发展水平之间具有显著的正相关性，湘西地区4市州电力普遍服务的评价值由高到低依次为邵阳市、怀化市、张家界市和湘西州.

(3)湘西地区的电力普遍服务显示出“空间传染”的特性，由东向西呈现逐步减弱的态势.电力普遍服务水平最高的县市区集中在邵阳市，服务水平最低的县市区则集中在张家界市和湘西州，这与张家界市和湘西州复杂的地理地貌密切相关，体现了电力普遍服务的“高成本性”.

4.2 建议

经济要发展，电力需先行，发展电力普遍服务已成为我国落后地区特别是贫困山区社会经济发展的重要基础条件，直接关系着我国和谐社会的建设及小康社会的建成.在脱贫攻坚背景下，农村电力普遍服务需要在以下几个方面实现突破：

(1)建立统一的电力普遍服务评价体系.我国电力普遍服务的评价需走出“一地一评价”的怪圈，逐渐走向评价流程的规范性和指标体系的相对统一性，从而使电力普遍服务的评价更具系统性和可比性.当然，针对不同地区的社会经济发展程度，在指标标准的确定上可以有所调整，这样电力普遍服务的评价会更人性化.

(2)重视政策宣传，引导居民合理用电.社会主义国家的优越性使我国居民能够享受到多种政策优惠，然而在实施过程中，并非所有居民都了解相关政策.例如，政策规定湖南省城乡“低保户”和农村“五保户”家庭可每户每月免费享用10度电，但调研数据显示，仅有12%的居民知晓这一政策.因此，地方政府与电力企业要加大电力普遍服务相关政策的宣传力度，以使政策能切实落地、获得实效.同时，要引导居民合理使用电器，以保证用电量的稳步增长，并在一定程度上降低电力企业的供电成本.

(3)探索电力普遍服务扶贫模式.少数民族地区的发展与减贫问题历来受到国家的高度关注[12].湘西地区作为湖南省武陵山片区的主要构成，是少数民族聚集的重要区域，肩负着脱贫、减贫的重要任务.电力普遍服务与贫困地区、贫困人群具有天然的一致性，因此要积极探索电力普遍服务扶贫模式，通过电力普遍服务的有效实施来提升贫困人群的生产生活质量，真正实现脱贫.