我国公共体育服务支援政策梳理与制度构建

王科飞，张 丽

(1.洛阳师范学院 体育学院,河南 洛阳 471022;2.洛阳师范学院 数学科学学院，河南 洛阳 471022)

我国党和政府历来重视贫困地区发展，1984年中央出台《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，从国家层面把扶贫当做一项工作提了出来，之后经历1994年八七开发式扶贫、2002年全面综合扶贫开发和2013年精准扶贫脱贫攻坚决胜时期，使贫困地区经济和社会得到了较快的发展[1]。2012年国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《十二五国家基本公共体育服务体系建设规划》，开始全面推进城乡公共体育服务体系建设。2014年国务院《加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将“全民健身”上升为国家战略，贫困地区公共体育服务支援和制度建设越来越受到社会各界的重视，各级体育部门也在实践方面进行了体育支援的有益尝试。为此从发布主体、制度内容、执行效果等方面梳理了1984年以来我国公共体育服务支援政策，对相关政策存在问题及改进措施进行了系统的分析，研究必将为贫困地区公共体育服务水平提升和长效协同治理机制建立提供理论和策略支持。

1 研究方法

1.1 文献资料法

通过国务院各部门、国家体育总局等政府网站，以“体育扶贫”、“贫困地区”、“公共体育服务”、“体育支援”等为主题词，对1984年以来我国公共体育服务支援政策进行综合检索[2]。通过中国知网、万方数据库和相关网站查阅到1984年以来农村体育、贫困地区公共体育服务和体育扶贫等方面的相关报道160余条、论文300余篇、著作16部。

1.2 数据调研

到国家体育总局、国务院扶贫办和省市各级政府部门对体育支援文件出台的过程和执行效果进行调研，并查询相关公共体育服务报告、规划、政策，对其进行梳理和分析。

1.3 专家访谈法

设计调查问卷，访谈了30位从事公共体育服务支援和体育扶贫研究的专家、国家、省市体育局领导，咨询他们对公共体育服务支援理论、制度、发展策略等的意见。

1.4 逻辑分析法

对相关文献和资料进行逻辑上的分析和归纳，形成研究观点和结论。

2 研究结果与分析

2.1 我国公共体育服务支援政策发文主体及数量情况

调查显示我国现行有效公共体育服务政策61件，其中涉及公共体育服务支援的31件，占我国扶贫政策的10.1%，占公共体育服务政策的51%。从政策发布部门看全国人大发布的法律仅有1部，国家体育总局发布的部门规章有21项，占68%,而其他国家部委较少，仅有3项，占9.6%(见表1)。

表1 1984-2018年我国公共体育服务支援政策发文主体及数量情况

2.2 我国公共体育服务支援阶段划分及政策内容情况

1984-1993年我国出台了《关于深化体育改革的意见》等5项主要针对群众体育支援的政策。1994-2001年我国出台《体育法》和《全民健身计划纲要》等4项涉及体育支援的重要政策，明确“全体居民享有同等的体育权利”，为贫困地区体育支援提供了法理基础和制度保障。2002-2012年国家体育总局“雪炭工程”、“民康工程”、“西部体育支援”、“体育援藏、援疆”等政策密集出台，体育支援政策达到高峰期[3]。2013-2018年我国出台《关于体育扶贫工程的实施意见》等7项体育支援政策，政策内容更加注重精准性和综合效益[3](见表2)。

表2 1984-2018年我国公共体育服务支援阶段划分及政策发布情况

2.2.1 发展群众体育时期(1984-1993)。1984年中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求“对贫困地区农业、乡镇企业、农村教育和基础设施等予以政策倾斜和扶植”。同年国务院在《全国农村体育工作会议纪要》中提出“地方体委要主动同共青团组织、文化、学校、妇联等部门合作，搞好农村体育工作”。1985年我国开始实施以贫困县为重点的扶贫开发和对口支援工作。1986年全国人大四次会议提出帮助贫困地区改变落后的经济和文化面貌，国家成立了“国务院贫困地区经济开发领导小组”并划定了258个国家级贫困县。1986年国家体委在《关于体育体制改革的决定》中指出：“县体委应有行政编制和相应的下属事业单位，具有开展业余训练和技术辅导的机构、设施，逐步建成两场一池一房”。1987年国家体委颁布了《全国体育先进县的标准和评选办法》和《全国体育先进县标准的细则》，西部欠发达地区先后有9个县入选，其中贵州4个，宁夏3个，青海2个。1991年国务院出台《关于八五期间扶贫开发工作部署的通知》，要求进一步创新扶贫的方式和内容。1992年国家体委决定开展“亿万农民健身活动”，支持贫困地区农民群众健身。1993年国家体委颁布《关于深化体育改革的意见》，指出“群众体育工作要继续坚持面向基层的方向”。这一时期是我国扶贫开发的历史起点，国家通过一系列制度将道义的帮扶变成了政府的责任并开始关注贫困地区人民群众身体健康和体育发展。

2.2.2 全面依法治体时期的体育支援(1994-2001)。1994年我国颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，指出“1994—2000年间国家将集中人力、物力和财力，动员社会各界力量，力争用七年时间基本解决农村贫困人口温饱问题，在此基础上发展贫困地区医疗、健康和文化事业”。1995年我国颁布《体育法》和《全民健身计划纲要》，指出“群众体育工作要继续坚持社会化方向，建立健全群众体育各项法制，加强农村和贫困地区体育制度建设”，标志着贫困地区体育支援朝着法制化进程迈进。2001年国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》要求“把贫困人口集中的少数民族、革命老区、边疆和特困地区作为扶贫开发和体育支援的重点”。扶贫开发的重点从贫困县转向贫困村，在全国确定了14.8万个贫困村，强调以村为单位调动农民的参与性，进行农村扶贫综合开发。同时加大了对西部贫困地区的支援力度并开始探索横向联合和对口帮扶。2001年国家体育总局实施“雪碳工程”并利用体彩公益金支援和扶持西部贫困地区、少数民族地区和三峡库区全民健身事业发展，其中支援750万元用于宜昌市1区2县的体育设施建设[4]。这一时期我国扶贫工作以消除贫困为主要目标，采用多元综合开发式扶贫，建立了扶贫项目开发整村推进模式，农村的教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等民生工程也被列入“十一五”时期经济社会发展的主要指标。国家体育支援以《八七扶贫攻坚计划》和《体育法》为制度保障，以支持“老少边穷”地区体育工作为抓手，注重依法治体，开展针对性支援实践，初步建立了体育支援的政策体系。

2.2.3 改进新时期体育工作时期(2002-2012)。2002年中共中央、国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出：“努力构建群众性多元化体育服务体系，注重区域、城乡体育共同发展，加大对中西部和农村地区体育支持力度”。2002年国家体育总局召开实施西部大开发战略对口支援座谈会，开始支援西部体育事业发展。2002年国家体育总局开始对山西代县开展定点扶贫工作。2003年国家体育总局武术运动管理中心、重竞技运动管理中心、自行车击剑运动管理中心分别与宁夏自治区体育局签订了对口援助协议书，支援宁夏体育队伍建设、教练员外聘交流、运动员教练和裁判培养、训练器材和科研设备、青少年体育后备人才培养、训练基地建设等。2004年国家体育总局出台《关于在全国开展“体育三下乡”活动的通知》，要求“坚持面向农村，服务农民，积极构建农村体育健身服务体系”。2006年中央一号文件提出“推动实施农民体育健身工程”，国家体育总局出台《关于实施农民体育健身工程的意见》和“全民健身与奥运同行计划”，组织了一系列大型群众体育活动，全面启动、实施了农民体育健身工程和学校体育场地开放的试点工作。2010年国家体育总局出台《体育援藏、援疆工作实施方案及责任分工》，提出2011-2015年援助上述两个地区建设125个“雪炭工程”和小型“全民健身活动中心”。2012年国家体育总局出台《定点扶贫开发工作规划2012-2020年》和《“十三五”时期定点扶贫工作方案》，进一步深入在山西繁峙县和代县开展体育扶贫。2012年国家体育总局印发《优秀运动员全民健身志愿服务实施办法》，先后组织了“奥运冠军走进四川”、“奥运冠军、优秀运动员援疆调研慰问”、“奥运冠军赣南苏区行”、“奥运冠军走进大别山”等活动。该时期为实现“共同富裕，社会全面发展”目标，我国体育支援政策更加系统和多元化，开始探索横向联合和对口帮扶机制，建立了扶贫项目开发和整村推进模式，增加体育产业、文化、服务等支援内容。在帮助贫困地区改善体育设施的基础上，不断丰富体育支援形式和内容，加强了技术指导、居民体质检测和健身知识普及工作，深入开展全民健身志愿服务，充分体现了体育的多元化功能。

2.2.4 体育产业助力扶贫攻坚时期(2013-2018)。2013年我国扶贫开发工作着重强调“精准扶贫”和“精准脱贫”，通过“六个精准”，动员全社会的力量，采用综合性的脱贫手段，在注重经济效益的同时开始结合和突出社会效益。2014年中央和国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将全民健身上升为国家战略，国家体育总局和各省市积极开展体育行业扶贫工作，通过派驻工作队、探索场地设施、体育赛事等方面的支援路径。2015年中央和国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，“采用攻坚式扶贫，到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题”。2017年国家体育总局办公厅下发《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》，要求“积极探索体育扶贫新模式，运动休闲特色小镇建设，要努力和扶贫工作相结合，特别是要通过向贫困村庄和村民分发股权、提供就业岗位、提供培训服务，带动区域内贫困村庄和居民增加收入，脱贫致富”。2018年国家体育总局、国务院扶贫办联合出台《关于体育扶贫工程的实施意见》，首次提出“充分发挥体育行业在脱贫攻坚战中的特有优势，将体育扶贫纳入脱贫攻坚总体部署和工作体系，实施体育扶贫工程，推动体育工作与扶贫工作深度融合，加快贫困地区脱贫攻坚进程”。该时期国家各类支援政策密集出台，制定了更有针对性的体育支援目标和措施，引入多种融资渠道，探索了体育与文化、产业、旅游、健康等融合发展机制，形成了“基本公共体育设施扶贫”、“体育健身与健康支援深度融合”、“体育生态旅游产业园区带动”、“特色体育小镇建设”等多个层面的支援模式，努力通过体育扶贫促进居民健康，实现通过体育产业带动经济、社会的全面发展。

3 我国公共体育服务支援政策存在的问题

3.1 公共体育服务支援的法制化保障不足

我国当前的体育支援主要是在政府的主导下进行，以政治动员为主。然而该种模式是自上而下的治理模式，因此很难由贫困地区基层政府主动发起和实施。中央政府基于政治动员、运用行政调控方式部署体育支援，实质是特定历史时期中央政府给地方政府的短期政治任务。自上而下的支援能够得以启动，并很快得到严格的执行和落实，是由政府的权威来推动的。然而政治动员的暂时性和对口支援的长期性之间也存在着诸多不吻合和法律制度的缺失，因此应积极建立法制保障，完善农村贫困地区体育支援的相关法律法规，从而实现从短期政治动员到长期法律规范的转变。

3.2 公共体育服务支援的利益均衡和补偿机制尚未建立

农村贫困地区体育支援有先富带后富、发扬互助精神的意蕴，对口支援常被表述成“时代赋予的光荣任务”。虽然我国政府间纵向间要求“下级服从上级，地方服从中央”，但是这不等于中央政府的意愿会获得全面有效地贯彻实行。在当前我国县级政府事权较重，而财权较小的情况下，体育支援无疑增加了派出地区的负担，而中央财政不可能完全投入，大都需要政府配套，有时还会出现“中央请客地方买单的现象”。然而我国在体育支援制度设计上又存在补偿机制缺失的问题，致使支援派出地区很难在其中获得收益。因此为了执行上级政府和部门的政策和决定，下级政府和部门会根据自身情况做出选择，出现“上有政策、下有对策”，政策执行不到位的现象。

3.3 公共体育服务支援的多元参与激励不足

我国“自上而下”的体育支援模式有着“行政动员”和“八方支援”的优势，但这种模式不可能满足社会全体民众对公共体育服务的多元化需求，同时存在资金供给来源渠道单一和政府单一主体治理偶尔失灵的风险。因此在构建公共体育服务支援制度体系的过程中，必须明确不同层级政府之间以及政府与非营利性组织、企业和个体之间的关系和责任，制定支持和鼓励各种非政府组织和个体参与体育支援的政策，从而提高体育支援经费来源和效率，实现资源共享，多元主体合作和共赢。

3.4 公共体育服务支援长效机制缺失

目前我国的体育支援是在政府号召下的短期行为，仅为2018-2020三年时间，缺乏长效规划。现有体育支援政策对贫困地区体育需求、特色资源评估和长期利用规划不足，省级体育支援政策多是在中央总体扶贫政策的框架下制定，单一政策和短期政策较多，政策之间的联系不足，没有对我国公共体育服务发展的总体情况进行把握，对体育支援的整体目标、阶段任务和实施措施进行5～10年的长期规划，对2020年及其之后贫困地区的体育发展方式设计不足，对贫困地区可能出现的体育返贫问题没有充分的设计和考虑，没有能够做好体育支援与其它领域支援法律法规体系的整体协调。

4 完善我国公共体育服务支援制度的对策

4.1 提升体育支援政策的立法水平和层次

法律与政策相比，法律的稳定性更高，而政策的变动性较大[5]。截至2018年底我国出台涉及公共体育服务支援的政策有30余项，但这些政策数量总体偏少、层次偏低，其中法律、法规欠缺，以国务院名义或是联合体育、城建、财政、民政等部委出台的政策偏少，难以形成政策合力。如1995年出台的《体育法》，已经运行了20余年，不能完全适应新时代体育扶贫、体育事业法治化和体育治理现代化的需要[6]。因此要建立新时代贫困地区体育事业发展的法制保障，完善公共体育服务支援的相关法律法规，根据中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》、“精准扶贫十大工程”、“脱贫五个一”，将体育扶贫纳入法治化轨道，以社会公共服务和体育发展总体规划为统领，规定总体任务、实施措施和监督评价机制，形成完整的制度链条。最终形成目标明确、定位清晰、功能互补、分工合理，有效联系支援和受援地区的公共体育服务支援政策体系和法律规范。

4.2 完善体育支援内容，构建特色化政策体系

目前我国贫困地区体育支援的政策内容较为单一，以体育设施支援、驻村慰问、志愿服务为主，对贫困地区体育资源和特色文化的开发性支援措施较少。体育支援政策尚未与产业扶贫、文化扶贫、健康扶贫等扶贫政策同步推进，没有形成支援合力。这就要求地方扶贫和体育部门充分考虑当地经济、社会发展实际，结合居民需求、自然资源和民族特色制定支援政策，做到精准施治、特色鲜明，作为国家总体政策的完善和补充。今后应制定在特色体育小镇建设、户外体育旅游赛事举办、体育与健康融合发展、全民健身步道建设、体彩公益扶贫等方面的支援政策。实施一批体育脱贫工程，包括乡村体育产品建设、体育基础设施提升、休闲体育和民族体育提升、乡村体育旅游、户外体育工程、体育扶贫培训等，还要出台区域间体育对口支援政策，形成既符合国情、比较完整、又有地方特点和区域特色的体育支援制度体系。

4.3 建立公共体育服务支援多元协同机制

当前我国公共体育服务支援主体还较为单一，《全民健身条例》和《健康中国2030规划》的社会参与度还不够高。国家体育部门对贫困地区公共体育服务治理的总体目标、阶段任务还不够清晰，监管和评价措施欠缺，政策的执行力有限。贫困地区基层政府的公共体育投入依法行政水平较低，地方人大对体育法和全民健身条例的执法检查较少；体育部门公共体育软硬件投入不足，开展群众性体育活动较少，部分贫困县还未将公共体育服务列入当地《扶贫攻坚计划》。企业和社会对体育支援的意义和作用认识还不够充分，参与的方式较为单一，社会投入资金非常有限。今后要依据我国《扶贫开发条例》和《十二五国家基本公共体育服务体系建设规划》对公共体育服务支援作出全面和规范性要求，协同支援政策要结合贫困地区公共体育服务目标制定，做到有定期计划可寻、有具体标准可依﹑有实际部门负责。要理顺各层级政府在公共体育服务建设中的责任；促进县级以上政府制定《公共体育服务发展规划与实施方案》等地方规章；依法鼓励企业、社会和个人的参与体育支援，不断增加对贫困地区体育支援的各类投入，多方筹措资金，促进贫困地区公共体育服务更好地发展。

4.4 完善体育支援的激励和补偿机制

研究查阅了近40年来我国扶贫的政策和文件，发现涉及相关激励机制的政策较少，仅有《关于评选全国扶贫系统先进集体和先进工作者的决定》。可见我国较为重视扶贫的政府和社会责任，而对参与帮扶者的政治、社会、经济等收益重视不足，这虽然体现全国动员、不计报酬的制度优越性，但对扶贫攻坚结束之后的长期协作和互利共赢模式建立却是不利的[7]。因此要充分发挥法律规范的引导激励功能，对体育支援中的行政指导、合同经营、信息服务以及体育社会组织培育、群众体育兴趣培养等非强制行为进行有效引导。可采取荣誉激励、精神激励、薪酬激励、工作激励等方式，对政府间体育支援进行有效激励[8]。针对社会力量参与体育支援的激励，则可使用税收、企业扶贫专项资金支持等方式进行。

4.5 构建公共体育服务支援长效机制

当前体育扶贫和公共体育服务支援政策，对短期内弥补贫困地区体育不足，使贫困地区体育快速提升具有重要的意义[9]。然而体育支援制度存在对困难和问题估计不足，短期支援较多，以点带面，过分注重形式。为改变当前体育支援以短期为主的现状，国家、省市应根据不同贫困地区的发展水平和阶段，建立支援长效机制。要从政策法规、资金、场地设施、管理服务、体育活动等方面对体育支援的长效任务和措施进行规划，建立扶贫、体育、规划、财政等多部门联动机制，调动政府、企事业单位、社会各方力量开展体育对口帮扶和协作，形成“内部挖潜、外部支援、协同合作、互利共赢”模式。2020年之后的体育支援政策更要注重支持西部贫困地区与东部地区建立长效的协作关系建立，根据市场经济的要求，变无偿为有偿，做到既能支援受援地区，又能实现支援方的发展，真正使支援地与受援地之间形成互通有无、优势互补、互惠互利、共同发展的协作模式。

4.6 完善公共体育服务支援评价指标和监督政策

监管和绩效评价是体育支援政策落实和效果检验的重要保障。体育支援绩效考核主要是对扶贫的过程与结果进行评估，通过绩效考核可以分析体育支援过程存在的经验和不足。目前我国对公共体育服务评价重视还不够，在体育支援中存在重过程形式、轻结果评价的现象。如从体育支援绩效考核的政策发布情况来看，2012年以后才开始出现专门针对体育支援体彩公益金考核的政策。今后要进一步研究体育支援的考核方法，将贫困地区公共体育服务列入各级政府扶贫攻坚考核中。要运用因子分析和模型构建等方法，分别从中央和地方层面研究贫困地区公共体育服务支援监管和评价机制，设置考核的总任务和分值比例，建立包括支援和被支援双方在内的综合定量评价体系。中央要对体育扶贫考核进行顶层设计和宏观指导，省级政府要根据实际制定本地区体育扶贫的具体目标和考核办法，同时体育扶贫的各参与主体的权利义务、职能、职责需要通过各种立法予以明确。最后还要严格落实和执行体育扶贫的制度，加强规划、实施、活动组织、效果评价等过程的监督和检查。