耕地政策“口子”与地区外部性机制

耕地政策“口子”的背景

分税制改革以来，以土地、财政、金融“三位一体”为主要特征的土地财政和土地金融愈演愈烈。“有土斯有财”，在既有发展模式下，土地成为发展的核心要素。与此同时，伴随着快速城镇化和工业化产生了日益突出的耕地非农化、非粮化和非正常减损问题，耕地数量和质量日趋下降，保护耕地的重要性越发迫切。

21世纪以来，面对日益凸显的征地拆迁和失地农民问题，以及大量占用优质耕地危及耕地保有量和粮食安全的问题，中央政府对地方政府的用地逐步建立了一套高度集权、繁复的行政审批制度。用地审批的核心目标是保护耕地，控制建设用地，促进土地的节约集约利用。地方政府用地须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，遵照下达的农用地转用计划指标、耕地保有量指标和土地开发整理计划等指标具体执行。基于上述规划与计划，现行用地审批的主要内容是建设项目预审和农用地转用审批。建设项目用地实行分级预审，凡审批、核准、备案的建设项目需对其涉及的土地利用事项进行审查，涉及项目选址、项目的供地条件、用地指标、占用耕地补充方案、征地补偿和复垦资金安排等。而农用地（包括耕地）转用审批涉及土地用途、建设用地控制指标等。可以看出，当前体制下耕地转用已成为核心的行政审批内容，耕地转用为建设用地指标也成为一个核心的计划指标控制类型。但现实却是，中央政府在不断收紧政策，对地方政府耕地转用行为施以严厉管控的同时，又通过用地政策“开口子”以缓解对耕地转用的内在压力。

政策“口子”的不断“扎紧”突出表现为耕地占补平衡制度。1999年出台的新《土地管理法》中明确提出“实行占用耕地补偿制度”，国土资源部同年实行“建设用地占一补一”制度，明确提出“耕地占补平衡”概念，即建设占用多少耕地，就要补充多少数量和质量相当的耕地。2006年之后，“占补平衡”政策从按区域考核向占用耕地的建设用地项目与补充耕地的土地开发整理项目相挂钩的制度转变，并单独考核。2008年之后，非农占用耕地全面实行“先补后占”，即新增建设项目用地在审批前，必须先将足额耕地资源储备进行补充。随着政策的收紧，各地特别是经济发达地区耕地后备资源逐年减少，补充耕地的能力受到严重限制。因此，占用耕地较多而耕地后备资源较少的经济发达地区，普遍开始向占用耕地较少而耕地后备资源较多的经济落后地区购买耕地占补平衡指标。尽管这可以提升土地利用效率，提高土地生产力，但国土资源部于2009年发文禁止该行为，规定只可在本省级行政区域内进行调剂。

但是，在通过占补平衡政策实施严厉管控的同时，耕地政策也在不断“开口子”，突出表现为城乡建设用地增减挂钩政策的诞生与推广。2004年，在地方政府强烈的用地需求下，国务院发布28号文明确了“增减挂钩”政策，即“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2006年在天津等五个省市进行挂钩试点，设立挂钩项目183个，周转指标7.38万亩。2008年国土资源部的管理办法进一步明确：“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”至2013年，增减挂钩政策已在全国29个省区普及推广。按照现有研究的观察总结，增减挂钩政策的设计要点可以归结为三方面。（1）目前农村集体建设用地使用存在严重浪费问题，农民宅基地存在很大的“挖潜”空间。（2）通过对农村集体建设用地进行拆旧复垦，耕地增加，农民住进了新房，同时城市建设也获得了相应土地指标。在这一过程中，如果“农民上楼、资本下乡”结合的好，甚至还能够推动城乡一体化和统筹区域协调发展。（3）项目封闭运行，要求拆旧区与建新区一一对应，可有效防止大拆大建等无序行为。但是，随着时间的推移，增减挂钩的政策“口子”却越撕越大。原本是意在解决地方用地紧缺的“项目型”政策，逐渐成为地方用地指标的主要来源。

可以看出，通过繁复的行政审批程序和内容，辅之以干部和人事管理体制改革为保障，对地方政府包括耕地转用建设用地在内的所有用地行为施以严厉管控，其目标都是为了落实“最严格土地管理制度”的要求，以期达到保护耕地、集约节约使用土地的目标。但就在这样一个体制下，针对地方政府用地“开源”方面的自发实验和“自主创新”，中央政府既有严厉制止，事实上也有妥协与退让，这看似矛盾的现象，反映了当前用地分权体制下的深层次问题，值得从理论上进行剖析。

外部性机制的理论内涵

现有与耕地保护相关的外部性理论主要体现在两个方面，一是财政分权理论；另一理论流派则是政治集权与经济分权背景下的自上而下锦标竞争理论。本部分先从现有理论出发评述耕地保护的分权治理逻辑与外部性机制，进而从前文的审批体制与政策演化出发作进一步补充与拓展。

从财政分权理论来看，耕地保护产生的地区外部性机制可能来自于针对资本、劳动力等稀缺要素展开的财政竞争。现有研究普遍注意到财政分权体制对于土地财政形成与发展的助推。研究发现，地方政府热衷于通过高额土地出让金减轻分税制后地方财政压力，地方政府出让土地实际上是财政分权后的一种“无奈之举”。分税制集中财权使地方政府逐渐走向了以土地利用、开发和出让为主的发展模式，从而形成了土地财政。分税制下的土地财政兴起某种意义上是财政体制改革的意外后果。从财政分权理论出发，除了土地财政激励对地方政府耕地转用的直接影响，财政分权体制下的财政竞争还会通过地方政府用地行为产生地区外部性影响，即虽然耕地资源不具备流动性，但是围绕耕地转用指标的配给却可能产生间接的外部性影响。当地方政府针对稀缺性要素展开财政竞争时，往往将土地供应作为重要的政策工具，不管是工业用地供应出让的竞次行为，还是商业服务业和住宅用地供应出让的竞次行为，其前提都需要通过耕地转用以获得更多的新增建设用地指标。进而，当某一地方政府凭借区位和经济优势、议价能力获得更多的用地指标，意味着其他地区可能承担更多的耕地保护任务，以及更少的审批建设用地指标。显然，这种财政竞争导致的地区间耕地转用外部性并不一定基于地理位置相邻、经济社会关联产生，而是在一种相对封闭的数量管制与指标控制体系下产生的“隐性”地区间外部性。

进而来看晋升锦标赛理论。中国目前的财政体制是分权化的，但是治理结构仍然是高度集权型，同化程度很高并且具有很强的“任务规则”性。中国“对上负责”的锦标竞争中具有鲜明的任务规则。地方政府在实施特定任务过程中尽管具有很大的自由裁量权，但是必须紧密围绕上级政府的特定目标。上级建立了完善的奖惩机制，其中最重要的是人事任免和官员选拨。此外，公务部门人事政策与公务员薪酬制度改革，事实上也是强化了“条条”的控制。那么，作为一项鲜明的任务规则，中国存在耕地保护的晋升锦标赛吗？从现实情况来看，耕地资源已经是地方政府“以地谋发展”的土地财政及土地金融模式中的核心要素。尽管中央政府建立了以耕地保护为核心的土地严控制度，各类土地管理制度不断细化、强化，但是仔细观察这些制度设计，更多表现为禁止逾越的政策“红线”，限制性和禁止性功能突出，与晋升激励的关联较为微弱。在现有以GDP为核心的晋升锦标赛体系下，地方多年来以土地为核心的发展模式短期内难以得到根本改变。在强大的经济增长激励和事实上的政绩考核错位下，地方政府并不会形成耕地保护的锦标竞争。晋升激励要求的“多用地”与土地严控形成的“用地风险”相交织，只会使得地方政府产生一种扭曲的行为激励——“在规避用地风险的前提下尽量多争取用地”！

不仅如此，耕地保护政策“口子”表明了地方政府的“倒逼”与中央政府的妥协与退让。增减挂钩政策“口子”的出台既是中央政府顺应当下工业化、城镇化进程的必然选择，也是为地方政府保有发展积极性和发展空间的无奈之举。除了财政分权理论和晋升锦标赛理论，可以提出的一个补充是：耕地保护的外部性机制还存在于中央政府与地方政府策略交互影响的博弈格局之中。增减挂钩政策便是体制内部张力过大时中央针对地方“开口子”的具体表现。这种为了纾解耕地保护体制内在张力的政策演化，反映了中央政府既缺乏能够将耕地过度减损和耕地质量下降的后果在地方政府层面予以内部化的有效财政激励约束机制，也缺乏能够准确甄别地方政府耕地转用行为的信息与能力。面对分权体制的内在张力和地方政府耕地转用上“负外部性”行为，中央政府采用了管制和用地权组合手段。在通过占补平衡严控地方政府耕地转用的同时，明晰了一种替代式用地权思路——通过城镇和农村建设用地“增减挂钩”这一用地权上的创新以满足地方政府“开源”需求。

基于上述讨论，关于耕地政策的外部性机制具有以下三方面的内涵：

首先，按照财政竞争学说的解释，追求财政收入最大化的“利维坦”政府，会针对资本、劳动力、土地等稀缺流动性资源而引发辖区间竞争机制。验证耕地转用指标的空间相依性是否来自财政竞争机制的驱动，构成了第一个可供检验的命题。

其次，按照晋升锦标赛理论下的地方政府行为激励解释，一方面，在“土地-财政-金融”三位一体发展模式下，地方政府迫切需要更多建设用地指标。面对数量管制和指标控制，强烈的用地需求会使得地区间表现出策略互补性质的交互影响；另一方面，在辖区内的主要领导人事任免和政治晋升敏感时点，因为耕地转用建设用地行为具有潜在的政治风险与不确定性（如转用后的耕地补充、开发和土地拆迁等问题），这使得地方政府会相对保守，地区间耕地指标的策略互补性竞争程度会同步下降。因此，判断耕地转用行为的地区间策略交互影响是否受到政治晋升的周期、规模与形式的制约，不仅可作为检验晋升锦标赛理论的直接证据，也可以揭示晋升激励要求的“多用地”与土地严控形成的“用地风险”共同作用下的地方政府行为扭曲，构成第二个可供检验的命题。

最后，结合前文关于政策“口子”演化的归纳总结和耕地保护分权体制的内在张力观点，占补平衡是中央对地方“扎口子”，增减挂钩政策则是中央政府在耕地保护分权体制内在张力过大时为地方政府“松绑”“开口子”。那么，增减挂钩相比于占补平衡，应该能够显著降低地方政府围绕耕地转用建设用地的策略交互影响。这作为检验耕地保护分权体制内在张力观点的证据，构成第三个可供检验的命题。

主要结论与启示

围绕耕地保护的地区间外部性，本文综合检验了财政竞争机制、晋升锦标赛机制和分权体制内在张力的影响。主要结论包括：

首先，财政竞争机制对于耕地保护具有负面作用，具体表现为通过税费负担率的地区间竞争对于本地的耕地转用水平产生了反向激励，降低税费负担率将会显著加强地区的耕地转用建设用地行为，并在现有数量管制和指标控制体系下产生了更为显著的地区间竞争和策略交互影响。本地税费负担与地区间指标竞争二者之间总体具有策略替代式影响。

其次，晋升锦标赛机制对于耕地保护也产生了不利影响。在本文的“反向”测度中，使用了主要领导变动、现任或前任晋升，以及后任“空降”式接替和本地选拔接替四种情形作为晋升时点，对晋升与非晋升时点地区之间的策略交互影响加以分析，从而在地区间围绕耕地转用建设用地的空间相依性中剥离出了晋升锦标赛机制产生的策略交互影响。实证结果证实了上述四个时点下的显著变化，并且发现本地选拔接替和晋升为党和国家领导人时点上，地方政府的策略交互程度下降相对更大，这不仅符合晋升锦标赛体制下的政治生态，也证实了晋升竞标赛是耕地保护地区外部性的重要驱动机制之一，同时也揭示了晋升激励要求的“多用地”与土地严控形成的“用地风险”共同作用下的地方政府行为扭曲。晋升锦标赛机制对于耕地保护也产生了不利影响。这不仅符合晋升锦标赛体制下的政治生态，也证实了晋升竞标赛是耕地保护地区外部性的重要驱动机制之一，同时也揭示了晋升激励要求的“多用地”与土地严控形成的“用地风险”共同作用下的地方政府行为扭曲。

再次，作为本文补充的一个耕地保护的分权治理逻辑和外部性机制，针对政策的渐进推广与地区间围绕耕地转用的策略交互影响之间的关系进行了实证检验，结果也发现了稳健和显著的正面效应，这证实了本文的判断。

最后，综合比较三种外部性机制及其效应，财政竞争机制和晋升锦标赛机制明显强于耕地政策“口子”，体现为围绕耕地转用建设用地的地区间策略交互影响中，财政竞争和晋升锦标赛外部性机制所产生的增强效应远远大于耕地政策“口子”所释放的纾解作用，这说明体制内在的张力仍然在累聚。事实上，由于耕地的政府间目标错位会使得央地之间围绕耕地保护政策体系持续产生正反馈式的循环累积影响。当占补平衡政策产生和累积的压力过大，分权体制下渐进形成的间断性平衡越发难以维系时，为了纾解内在张力引发的反弹与倒逼，必然会通过增减挂钩这样的政策“口子”予以释放与疏导。

耕地的多重属性决定了其既是关乎社会稳定与粮食安全的公共资源，同时又是“三位一体”发展模式中的核心要素。本文的研究启示在于，为了建立分权体制下的有效治理机制，需要将财政竞争机制和晋升锦标赛机制的完善与耕地政策“口子”的掌握加以统筹与联动，孤立运用政策“开口子”式的“打补丁”策略仍没有从根本上解决体制内在张力。在完善中国分权治理结构和地方财政体制的进程中，除了针对耕地保护建立和实施更为科学的政绩考核与晋升机制，还需要从地方税费和转移支付等制度予以突破，塑造科学的财政激励约束机制。而在耕地政策“口子”的掌握上，需要设计出能够兼容地方治理机制完善和财政体制改革，同时又能激励地方政府主动集约节约使用土地资源的制度机制。为了真正落实耕地保护基本国策，上述命题不仅是一项系统性工程，也构成了未来进一步研究的方向。