加大投入，推进学前教育普惠普及——虞永平教授访谈

◎程 晨

2018年11月7日，中共中央、国务院 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布，提出至2035年，全面普及学前教育。学前教育走向普及化和普惠化是大势所趋，同时这也提出了学前教育筹资、师资、监管方面的一系列挑战。因此，我们采访了南京师范大学教育科学学院虞永平教授，请他就学前教育走向普及、普惠的相关问题分享观点和看法，以飨读者。

记者：您如何看待我国学前教育走向普及、普惠的社会价值和意义？

虞永平：学前教育的受益方不只是儿童和家庭，还包括整个社会和全体公众。走向公益普惠有质量的学前教育提供的是超越了即时性、个体利益或个人消费的服务，它增加了社会效益，促进了儿童的发展和后继成长，为未来国家的高质量人力资源打下了坚实基础。公益普惠的学前教育能真正满足广大人民群众的现实需求和对美好生活的向往，切实解决广大人民群众关心的重大教育民生问题，努力提升广大人民群众的获得感和幸福感。

另外，学前教育质量、学前儿童的入园率与女性就业率正相关。当今社会，越来越多的女性投身工作以减轻家庭经济的负担。随着女性就业率的上升，对学前教育的需求量呈现刚性增长。学前教育的普及有助于缓和父母尤其是母亲工作与家庭之间的冲突，解决父母工作的后顾之忧；有助于帮助减轻家庭育儿负担，给予妇女更多平等发展的权利，促进妇女就业、促进男女平等；有助于减少家庭处境不利因素带给幼儿的消极影响，阻断贫困代际传递；有助于构建和谐家庭与和谐社会。

解决好入园问题和教育质量问题，能切实提高生育意愿，使我国的人口政策真正收到实际的成效。

记者：学前教育普惠化必然要求财政投入力度的加强，那么学前教育应该义务教育化吗？政府投入在学前教育总支出中应达到怎样的水平？

虞永平：学前教育是社会公共服务，是公益事业，各级政府都担负着对学前教育的投入责任。 《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中指出： “各级政府要将学前教育经费列入财政预算，新增教育经费要向学前教育倾斜。”对学前教育的投入应该纳入各级政府的经常性财政预算，同时要加大财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比重。2015年，我国财政性学前教育经费占教育经费的3.88%，学前教育经费占GDP的0.16%。这一占比是比较低的。因此，必须加大对学前教育的投入，在没有集中性重大幼儿园建设项目的年份，确保学前教育经费占财政性教育经费的比重稳定在7%以上，财政性学前教育经费应该达到基本与世界接轨的比例，确保基本学前教育资源的有效供应、学前教育运转经费的基本落实。让投入学前教育真正成为政府的本分，让大比例分担成本成为政府的义务，确保学前教育投入的制度化和规范化，促进学前教育健康、稳定和持续发展，真正有质量地全面落实幼有所育。政府只有加强对学前教育的投入，才能确保学前教育公益普惠的基本方向，而不会成为资本的逐利场，使学前教育真正满足大多数家庭和大多数儿童的利益和需要。

义务教育的实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强制教育，具有强制性、免费性、统一性。而学前教育公共服务体系的目标定位是 “普惠和公益基础上的普及”。学前教育正在走向普及、普惠，同时也希望随着条件的成熟能够不断走向免费化，尤其对边缘地区和贫困地区的儿童首先应该免费。义务教育是国家行为，我国各地的差异还很明显，加上我国的财力所限，还没有提出强制性学前教育的要求，没有强制每个孩子入园，而是遵从自愿选择的原则。未来学前一年实施义务教育应该是有可能的，也是有国际先例的。

记者：政府的学前教育投入应当补园方还是补学生？您如何看待其中利弊？

虞永平：学前教育的发展，真正应依靠的是政府的力量，而不是市场的力量。在学前教育发展的过程中，适当采用市场经济的某些手段未尝不可，比如按质论价、额外的需求需要、额外的支出等等，但学前教育不能完全走向市场。因为市场是以产生利润为目的的，进入市场的行业的重要特性就是生产性，即产生利润和即刻的经济价值。而幼儿教育的核心价值是教育性，即促进幼儿的发展，同时也具有福利性，即解除家长的后顾之忧。这也就是说，幼儿教育不具有生产性。幼儿教育不应是市场引导的事业，而应该是科学、理性和法制引导的事业，在学前教育正在走向普及普惠优质发展的今天，更是如此。

对学前教育的投入应当补给幼儿园而不是补家庭，这是被世界很多政府投入方案所确认的，与投入幼儿园相比，投入家庭的效率是相对较低的。补幼儿园也可以根据幼儿的人数来补，生均公用经费、生均财政补贴就是直接补贴幼儿园的。因此，政府补贴给幼儿园的形式可以根据幼儿园人数、规模、水平等实际情况来落实。但是需要明确，无论采用何种方式补贴幼儿园，政府的经费投入的重点应该是保运行，保质量。经费应主要用于改善教师收入、改善办园条件，切实保障幼儿园有质量的运行。

记者：政府办园和市场办园，您认为应如何结合二者的力量？

虞永平：普惠性学前教育意味着学前教育可获得、可支付、就近便利和高质量。这几个特征是相互联系，缺一不可的。其中可获得意味着公平和公正，可支付意味着政府进行适度的成本分担，优质意味着教师的待遇等运行经费能得到充分的保证。因此，普惠性学前教育具有一系列相互联系的综合特征，是中国特色发展学前教育的必由之路。我国已经提出了学前教育普惠的目标，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率 （公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善。公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高其占比，到2020年全国原则上达到50%，各地可从实际出发确定具体发展目标。积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展，满足家长不同选择性需求。

我国坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。国家鼓励社会力量办园，加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠园。一方面，政府主导不是政府包办，而是政府努力举办公办幼儿园，同时加强对各类幼儿园的引导和管理，鼓励和支持举办普惠性民办园。另一方面，政府要引导社会力量坚持正确的办园方向，真正办人民满意的教育。如果民办园不能得到政府扶持，就难以实现真正意义上的普惠，更难实现有质量的普惠。政府对民办园的扶持，首先，应以标准为基础，坚持普惠性民办园的认定标准，确保政府投入的合理性和有效性；其次，扶持方式是多样的，扶持方式的选择从幼儿园的现实需要出发，以促运行和保质量为重点，注重针对性，避免避重就轻的象征性意义上的扶持；再其次，应关注贡献和教育质量。

国家对公办园和普惠性民办园的支持政策是一贯的、明确的，但支持方式和力度不一样。第一，从办园性质看，公办园是利用财政性资金或国有资产举办的幼儿园，按照非义务教育成本分担的原则，政府负有相应的保障幼儿园稳定发展和可持续运转的责任，要不断地加大对人财物等方面的保障力度。民办园是国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性资金举办的幼儿园，举办者对幼儿园的运转和可持续发展负全面责任，政府依照民办教育促进法对民办园予以税收优惠及多方面支持。第二，政府对不同类型、不同性质幼儿园的支持方式是不一样的。对于公办园，是保工资、保安全、保运转、保发展；对普惠性民办园，是通过购买服务、生均补贴、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式予以扶持；对其他民办园，主要采取税收优惠、培训教师、教研指导等多种方式给予支持。第三，从工作重心看，目前最需要政府支持的是普惠性幼儿园，特别是农村、偏远贫困地区和 “三区三州”深度贫困地区的普惠性幼儿园。

记者：学前教育兼有教育和看护保育职能，针对后者，有专家认为学前教育应向 0～3岁延伸，您如何看待？

虞永平：学前教育本身就是指对0至6岁的学龄前儿童实施的教育，包括0～3岁的婴幼儿教育和3～6岁的幼儿教育。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》文件中指出：要重视0～3岁婴幼儿教育。2011年 《中国儿童发展纲要 （2011-2020年）》也指出要为0～3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导。0～3岁阶段教育已经引起了国家的重视，并逐渐成为社会关注的热点。在国际上，多国把0～3岁婴幼儿的教育作为国家的公益事业，并通过立法明确儿童早期教育的地位，对从业者做出清晰明确的任职资质和条件规定。这些先进成熟的经验有助于我国的吸收与借鉴。

其实，0～3岁儿童应该以生活照护为重点，给予儿童适当的活动与游戏的机会。要避免对这个阶段的儿童施行集体化、规范化的教育，避免将0～3岁儿童的照护看做是幼儿园教育的延伸，避免过多依赖机构教育。0～3岁儿童的照护应以家庭为重点，政府的主要职能是加强对家长育儿常识和能力的引导。

因此，未来0～3岁的婴幼儿教育应在结合我国国情、借鉴国际经验的基础上，体现该阶段教育的特殊性，坚持以家庭与社区相结合的发展模式，避免市场化、资本化、集团化，尤其要避免大资本的进入，以免这个阶段的教育沦为营利的工具。

记者：在新闻报道中，曾多次出现虐童事件，您认为其中在规制和监管上还存在哪些重要问题有待解决？同时在舆论中，也存在着要求幼儿园全面开放监控的要求，您如何看待？

虞永平：全面开放监控并不可取，这不仅会影响社会对于幼儿园及幼儿教师的基本信任，也同时存在泄露教师、儿童隐私和其他信息的风险，从长远来看会影响整个幼儿教师行业的专业声誉，甚至会产生和滋生出新的矛盾和问题的风险，影响学前教育及师资队伍的稳定发展。事实上，虐童事件是个别案例，我们要相信大多数教师是热爱儿童，爱岗敬业的。实施监控是治标不治本的方法，需要挖掘虐童事件背后原因予以解决，主要有以下几个方面：其一，幼儿教师待遇情况整体低下，难以吸引优秀青年从事幼教职业，致使整体的幼教素质呈现出下移的现象。其二，幼儿教师资格证是幼教行业的基本门槛，目前仍有部分幼儿教师没有持证上岗，缺乏相应的专业训练，严格意义上并没有达到合格的幼儿教师标准。其三，目前很多幼儿园的班额过大、幼儿数量较多，幼儿教师肩负着保育与教育的重要任务，工作强度大，容易产生逆反等不良情绪。其四，园所管理、考核评价方面忽视师德师风教育，未关注幼儿教师健全人格的培养。

要解决问题，其一，提高幼儿教师的地位与待遇，提升幼儿教师的职业吸引力，吸纳更多的优秀青年参与幼教工作；其二，明确规定与规范幼儿教师的资质要求与资格认证，严格持证上岗，扩大合格教师的比例；其三，按照国家的要求配备两教一保，将班额控制在正常范围内，避免班额过大；其四，落实相关法规、政策的精神，加强幼儿园管理，关注师德师风教育，避免虐童事件的再次发生。

记者：面对普惠化的要求，我国的学前教育师资培养还存在哪些重要的不足？您认为予以加强的关键主要有哪些？

虞永平：由于幼儿园教师的地位待遇问题没有得到充分落实，幼儿园教师的职业吸引力较低，很多优秀的青年缺乏从业意愿，进而引发一系列的相关问题：一是数量不足、师资缺口大，我国目前的幼儿园教师缺口已达到 52万，未能满足事业发展的师资需求。二是结构不优、水平不高。目前的幼儿教师队伍中职专科层次教师比例较高，其每年招生的比例已达到学前教育整体招生比例的60%，学历层次整体不高，专业吸引力差，生源质量缺乏保障。三是专业课程体系仍有待改善，专业课程内容脱离实践，尤其缺乏对与实践工作相关的专业能力培养，如观察分析能力、谈话能力、教育评价能力等方面。

解决：其一，未来应根据基本普及学前教育的目标，扩大招生规模，补齐师资缺口，满足适龄儿童数的入学需求。其二，加强多样化、多层次的幼儿园教师培养刻不容缓。完善师资培养体系，制定学前教育专业培养规划，并体现师资培养的多层次性，规划能够满足不同需求的专科、本科、研究生等学历层次的培养体系。其三，加强幼儿师资培养课程改革的力度，创新培养模式，提高师资培养的专业化水平。加强课程内容与社会实践需求相联系，注重实习实训，增强保教能力，促使幼儿教师更快、更好地适应未来的教育工作。最后，也是最根本的是提高幼儿园教师的地位和待遇，增加幼儿园教师的职业吸引力，让更多的优秀青年投身幼儿园教育事业。