自然资源国家所有权的性质反思与制度重构

文/王克稳

在我国，自然资源分属国家所有与集体所有，但以国家所有为主。关于自然资源集体所有权的民法所有权属性理论与实践意见基本一致，分歧主要集中在自然资源国家所有权方面。分歧和争论主要集中在下列方面：自然资源国家所有权与民法所有权到底存在哪些本质的不同和内涵的差异，以至于自然资源国家所有权无法被纳入民法物权体系并适用物权法规范？公法所有权是一种什么性质的权利？我国理论与制度实践中是否存在有别于民法所有权的公法所有权？自然资源国家所有权从民法物权体系中分离出来后如何进行相应的制度构建？这些都是法学特别是公法学需要回答的基本问题，也是构建科学的自然资源国家所有权制度需要解决的基础性问题。

自然资源国家所有权的法律性质：国家的公权力

（一）自然资源国家所有权：宪法和资源法设定的所有权

基于《物权法》对自然资源国家所有权的系统规定，学者们多认为，自然资源国家所有权是物权法设定的所有权。其实，只要梳理一下《物权法》有关自然资源国家所有权的规定并将这些规定与宪法和资源法的规定对照一下，就会发现《物权法》第46条、第48条、第49条、第50条规定为国家所有的自然资源，都是宪法和资源法已经设定为国家所有的自然资源。因此，《物权法》对自然资源国家所有权的规定不属于设定自然资源国家所有权，设定自然资源国家所有权的是宪法和资源法。其中宪法列举加概括地规定了国家所有的自然资源的范围，为资源单行立法设定自然资源国家所有权提供了宪法依据。在资源单行立法方面，到目前为止，设定自然资源国家所有权的法律共8部，行政法规1部，分别是《矿产资源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《野生动物保护法》《海岛保护法》和国务院、中央军事委员会联合发布的《无线电管理条例》。除宪法列举规定的属于国家所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源外，资源法上又将宪法未列明的海域、野生动物、无居民海岛、无线电频谱资源设定为国家所有。

（二）自然资源国家所有权私权说的实证分析

自然资源国家所有权民法所有权说是我国学界有关自然资源国家所有权法律性质的传统和主流观点。不过近年来，这一观点开始受到越来越多的质疑。其中，代表性的观点有公权说和混合所有权说。本文避开理论争执，将自然资源国家所有权的制度实践作为检验民法所有权理论观点科学性的标准。在制度实践上，我国自然资源国家所有权民法所有权的制度构建始于《民法通则》，成于《物权法》。但《物权法》的发布实施是否意味着自然资源国家所有权真的完成了民法所有权的制度构建呢？答案是否定的。从自然资源国家所有权的制度现状看，《物权法》上有关物权的设立、变更、转让、消灭以及保护的规则和原则都不能适用于规范自然资源国家所有权。自然资源国家所有权并没有因为《物权法》的规定而真正进入民法领域。由于民法所有权制度是基于该所有权的民法所有权性质构建的，制度构建的失败必然动摇自然资源国家所有权民法所有权说的基础。

（三）有关公法所有权的理论之争与制度之实

在大陆法系国家，以奥托·迈耶、美浓部达吉为代表的学者皆坚定肯定并从实证的角度证成了公法所有权的存在。在法国，公法所有权不仅为学界所承认，也为制度所接纳。在法国行政法上，公产的公所有权观念构成最高行政法院对公产法律性质的一般观点。英美法上没有所有权的概念，也没有公私法的划分。但是，对具有共同使用性质的自然资源法律上设定为全民所有并以公共信托的形式交给国家管理，以公共信托为基础建立起来的自然资源国家（包括联邦和州）所有权本质上也是一种公共所有权。

（四）识别国家所有权公、私性质的法律标准

现代各国不仅承认国家具有法律上的人格，而且国家兼具公法与私法的双重人格亦为立法所肯定。由于国家的两种人格不可能并存于同一法律关系之中，因此，在以国家为主体形成的法律关系中，必须通过识别国家的身份以判断国家拥有的权利的性质。具体到国家所有权法律关系，识别国家身份和所有权法律性质的标准通常有二：一是国家行使所有权的法律方式，二是国家所有权争议的裁决机制。两个标准实质上是一回事，所有权的行使方式决定争议的性质和解决路径，而当行使所有权的行为性质不明时，可以通过争议纠纷的解决路径进行判断。以上标准同样可以作为我国自然资源国家所有权法律性质的识别标准。

（五）我国的自然资源国家所有权：国家以公权力方式行使并受公法规范的所有权

在我国，自然资源国家所有权的具体权能和行使是由各资源单行立法规定的。由于资源性质不同，法律法规赋予自然资源国家所有权的权能不完全相同，但总体上看，国家行使所有权的方式都是公权力方式。具体包括：（1）资源开发利用许可；（2）资源使用费征收；（3）登记确权；（4）监督检查；（5）对侵犯国家所有权的处理处罚。从资源法的规定看，国家行使自然资源国家所有权的方式皆为公权力方式，因国家所有权的行使引起的争议都属于行政争议，当事人必须通过行政复议、行政诉讼解决与资源行政机关之间的争议。

（六）自然资源国家所有权公权力性质的成因

关于公权力存在的成因，通常认为，公权力是为公共事务而产生的，公共事务是一种涉及身份和数量不确定的多数人的事务或范围不确定人群的事务。在我国，依《宪法》第9条规定，自然资源国家所有即全民所有。所有权主体的全民性、所有权内容的不可分割性、共同体成员对资源的共享性决定了全民所有的自然资源本质上为公共财产而非国家的私产，涉及全民所有财产的使用、处置、收益、管理等事务都是超出任何个人目的的公共事务，有关自然资源的管理活动都属于公权力活动。自然资源国家所有权的国家公权力属性，决定了自然资源国家所有权制度必须以约束国家所有权为基础。

自然资源国家所有权的实质内涵：国家对自然资源的管制权

（一）解读自然资源国家所有权公权内涵的视角

探寻自然资源国家所有权的内涵，必须结合以下两个因素：（1）自然资源国家所有权制度的普遍性；（2）市场条件下设定自然资源国家所有权的正当性。

（二）自然资源国家所有权的实质内涵：国家对自然资源的管制权

管制是经济学、政治学以及法学共同关注的课题。在法学上，管制属于行政法律制度。将自然资源设定为国家所有是国家对自然资源的产权管制，自然资源国家所有权是国家对自然资源的产权管制权，这是一种直接干预自然资源市场配置机制的权力。我国宪法和资源法总体上都是从管制的角度规定自然资源国家所有权的权能的。综合资源法的规定，我国自然资源的管制制度包括：（1）资源功能规划和用途管制；（2）资源保护；（3）资源开发利用的许可；（4）资源开发利用监管。

（三）国家管制自然资源的正当性基础

在管制经济学上，市场失灵构成政府干预的必要条件。而自然资源领域都不同程度地存在着产权不明晰、外部性、公共物品等问题，其中尤以产权问题最为突出，它不仅是产生其他外部性的主要根源，也是国家实施产权管制的主要依据。

当产权缺乏时，就没有人有保护资源的动力，在缺乏使个人能够从资源保护中受益的激励机制时，所有人都会倾向于最大化使用资源直到资源耗尽。因此，在缺少产权激励和产权约束的情形下，资源使用和消费中广泛存在的搭便车现象就无法避免。

如何消除自然资源配置中的市场失灵呢？传统经济学借助于哈丁（Garret Hardin）的“公共悲剧理论”，提出“避免‘公共悲剧’的唯一方法是将外部性内部化，给资源强加一个外部的管理结构。这个结构可以采取的形式，要么是所有权私有化，要么是所有权国有化，由国家负责，通过直接控制和外部强加的规则和管制来管理资产”。因此，私有化和国有化成为传统经济学上解决自然资源市场失灵的两个路径。因此，将自然资源设定为国家所有的正当性源于自然资源的市场失灵，自然资源国家所有权的本质是国家对自然资源的管制权，自然资源国家所有权制度应以管制权为中心构建。

自然资源国家所有权的制度建构：以约束国家所有权为基础、以规范管制权为中心

（一）现行自然资源国家所有权制度存在的问题

由于资源法多制定于20世纪八九十年代，有的虽历经修改，但传统体制中的制度与影响并未清除，加之民法学者对自然资源国家所有权民法所有权性质的坚持以及从《民法通则》到《物权法》对自然资源国家所有权民法所有权的立法定位，我国自然资源国家所有权的制度构建逐渐陷入混乱，走入误区。

1.自然资源国有所有权的制度基础不明确，资源产权制度建设滞后。

对自然资源国家所有权法律性质的不同认识直接影响着自然资源国家所有权制度构建的基础。若将自然资源国家所有权定性为民法所有权，那么，应当以保障自然资源国家所有权为基础，所有的资源单行立法也都应当在剔除公权力因素后，作为《物权法》的特别法并应在《物权法》基本原理、原则的指导下重新修订；若将自然资源国家所有权定性为公权力，那么，自然资源国家所有权制度必须以规范、约束公权力为基础来构建，所有的资源立法都应当作为行政法的一部分（资源行政法）并应按照行政法的基本原理、原则进行修订和完善，舍此别无他径。制度基础不明确还直接导致资源产权制度建设的滞后。产权主体不明晰，产权权能不完整，产权边界不清晰，有效的资源产权激励与约束机制未实际建立起来。

2.缺少对自然资源的科学分类，政府的行政干预权与市场的资源配置权之间的边界不明确。

由于我国立法上缺少对自然资源的科学分类，在自然资源配置中政府与市场各自作用的范围与边界一直缺少清晰的划分，政府与市场的关系远未理顺，政府在资源配置中越位、错位、缺位现象普遍且严重。该保护的未能有效保护，该利用的未能有效利用，资源开发中无序开发、过度开发与有效开发不足现象共生，政府失灵与市场失灵并存。因此，对自然资源进行科学的分类并以此为基础准确界定、合理划分政府与市场在资源权利配置中各自作用的领域与范围，是我国自然资源国家所有权制度建设中亟待解决的关键问题。

（二）自然资源国家所有权制度的构建应以约束国家所有权为基础

如前所述，自然资源国家所有权本质上为国家的公权力，因此，自然资源国家所有权制度必须以约束国家所有权为基础来构建。约束自然资源国家所有权的公法原则应当包括5个方面。（1）公共利益至上原则。自然资源国家所有权的行使应服从于全民意志、服务于全民利益，这既是法律上创设自然资源国家所有权的初衷，也是国家所有权正当性的基础，自然资源国家所有权的制度构建必须以维护和促进全民利益为出发点和归宿。（2）法律保留原则。在我国，自然资源国家所有权制度属于国家的基本经济制度，根据《立法法》第8条第（九）项规定，自然资源国家所有权只能由法律设定，法律之外的规范性文件一律不得设定自然资源国家所有权。自然资源国家所有权为国家的公权力，因此，自然资源国家所有权的行使应当恪守职权法定原则，凡法律没有赋予的权能，资源行政机关一律不得行使。概言之，自然资源国家所有权的设定和行使都必须遵循公法上的法律保留原则。（3）资源所有权与资源使用权相分离的原则。自然资源国家所有权与资源使用权的分离包含两层涵义：一是所有权与使用权的权能分离，即必须将自然资源使用权从国家所有权中分离出来作为一项独立的财产权；二是所有权主体与使用权主体的分离。自然资源使用权应由非国家的组织或个人享有和行使，国家作为所有权主体不得直接享有和行使自然资源使用权。（4）权力与责任相统一的原则。（5）公众参与原则。由自然资源主体的全民性和资源客体的公共性所决定，涉及国有自然资源使用、管理、保护等方面的决策皆为公共决策，人民有权依法参与管理。

（三）自然资源国家所有权制度的构建应以规范管制权为中心

由于自然资源国家所有权实质上是国家对自然资源的管制权，因此，自然资源国家所有权制度的构建应当以规范国家的管制权为中心，管制权的设定应以治理市场失灵为限度。

（1）合理界定管制的范围。我国自然资源产权制度改革的方向之一就是应当改变目前这种单一的国家垄断主要自然资源的结构，逐步向着自然资源产权多元化的结构模式转变，在国家、集体与个人之间进行资源产权的合理划分。（2）以资源的科学分类为依据设定管制权。对于生态性强的自然资源，国家的职能主要是保护。对于公共性强的自然资源，国家的职能主要是为资源的公共使用提供保障和服务。对于经济性强的自然资源，国家的职能主要是保障资源的合理开发利用。（3）对政府干预资源配置的自由裁量权进行严格的法律约束。由于不同配置模式在成本与效益比方面差异极大，因此，立法上必须对政府选择配置方式的权力进行严格的约束。基本原则是，取消无偿配置而代之以有偿配置；在有偿配置中，能够公开竞价的，就不应当由政府定价；能够借助合同方式完成资源配置的，就应当摒弃公法上的审批配置方式。

（四）建议制定统一的《国有自然资源法》

我国国有自然资源规模庞大，经济发展、资源利用、环境保护之间矛盾突出，分散、独立甚至相互抵触、重叠的资源单行立法在外部难以适应生态文明制度建设的总要求，在内部难以建立统一和谐的自然资源产权体系。而且，自然资源的整体性、关联性以及彼此影响、相互制约等特性也都决定了自然资源立法应有一体化的立法思维、共同的指导思想、统一的立法原则。因此，制定《国有自然资源法》，以统一的立法统领资源单行立法的制定和修改是客观需要。历经数十年改革实践，针对国有自然资源统一立法的条件已趋成熟。《国有自然资源法》出台后，我国的自然资源国家所有权制度才能够形成以《宪法》为基础、以《国有自然资源法》为龙头、以自然资源单行立法为主体、以《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等约束公权力的程序法为配套和保障的完善的制度体系。