从深圳湾环评抄袭事件引发的关于如何提高环评质量的思考

谢慧星

摘要：随着深圳湾航道疏浚工程环评涉嫌抄袭引发舆论广泛关注以来，各级生态环境部门更是对环评做假采取“零容忍”态度，将环评文件抽查复核作为常态化管理工作之一，在此情形下，环评机构如何提高自身环评文件的质量以规避失信、处罚的风险，文章从全过程质量控制、质量审核及档案管理等三个方面提出了一些建议，可供有关机构借鉴。

关键词：环评;全过程质量控制;档案管理

2020年3月19日，深圳市交通运输局在其官方网站公示《深圳湾航道疏浚工程（一期）环境影响报告书送审稿公众参与公告》（以下简称《报告书》），并附有该报告征求意见稿的全文链接。因被网友发现，报告多处出现“湛江”等字样，涉嫌抄袭，而被推上舆论关注的焦点。而这份错得离谱的报告并不仅仅是个例。

2019年9月20日，國家生态环境部网站公布了《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（部令第9号，自2019年11月1日起施行，以下简称《管理办法》），并启用了全国统一的环境影响评价信用平台，对存在质量问题的环评编制单位和人员进行通报和失信记分。经查环境影响评价信用平台，自2019年11月1日启用平台以来，全国共有25家环评编制单位和30名编制人员因环评文件质量问题被采取信用管理措施。其中，2家编制单位被长期列入环境影响评价失信“黑名单”，3家编制单位列入限期整改名单，2名编制人员列入限期整改名单，2名编制人员列入“黑名单”。

根据生态环境部公开通报2019年第三季度、第四季度、2020年第一季度环评文件常态化复核工作发现的问题及处理意见，该时段内复核的环评文件共涉及27个省（区、市）各级审批部门审批的300份建设项目环境影响报告书（表）。经复核发现，共有24份建设项目环境影响报告书（表）存在遗漏评价因子、降低环境影响评价工作等级、缩小环境影响评价范围、环境影响因素分析不全、污染源源强核算内容不全或方法错误、预测与评价内容不全或方法/结果错误、未按相关规定提出环境保护措施或所提环境保护措施可行性论证不符合相关规定等质量问题。

继深圳湾环评抄袭事件以来，生态环境部以环办环评函[2020]18号发布了《关于加强环境影响报告书（表）编制质量监管工作的通知》，明确将全面加强环评文件质量监管，要求各级生态部门建立环评文件质量专项检查机制，采用大数据手段开展环评文件常态化复核抽查，对重点地区、重点行业及重点单位和人员加大抽查比例和频次。

同时，在社会普遍大力倡导简政放权、压缩审批时限、优化投资环境的外部压力下，环评机构如何提高自身环评报告的质量，在环保咨询服务领域长久保持生命力与竞争力，值得我们深思。笔者将从环评全过程质量控制、质量审核、档案管理等方面提出个人的一些建议。

1全过程质量控制

全过程质量控制由《管理办法》第十三条提出，原文为编制单位应当建立和实施覆盖环境影响评价全过程的质量控制制度，落实环境影响评价工作程序，并在现场踏勘、现状监测、数据资料收集、环境影响预测等环节以及环境影响报告书（表）编制审核阶段形成可追溯的质量管理机制。有其他单位参与编制或者协作的，编制单位应当对参与编制单位或者协作单位提供的技术报告、数据资料等进行审核。

首先，全过程质量控制应贯穿于环评整个工作程序中，包括资料收集、现场踏勘、现状监测、环境影响预测、报告书（表）编制审核等。笔者认为，还应将公众参与调查、报告书（表）后续的评审及报批前修改一并纳入质量控制。在实际环评工作中，很多环评机构往往忽略或轻视过程管理，在审核或报批阶段才介入质量管理，此时若发现质量问题，往往会造成时间及经济成本的浪费。

其次，各质量控制环节应可追溯，对各过程资料应保存完整的记录，具体到各环节为：现场踏勘应有踏勘人员、踏勘时间、现场照片、现场情况等的记录资料;资料收集应保存建设单位提供的项目原始资料、对过程资料的反馈、最终资料的确认等;现状监测留有原始监测方案、内部对监测方案的审核记录、第三方监测单位原始采样、分析记录及监测报告等;环境影响预测应有预测的输入、控制及输出文件、与预测相关的气象、地形、水文地质等原始数据文件，报告编制审核应有各级审核意见记录及对应的修改记录文件等;公众参与调查应包括网上公示链接及截图，当地媒体公示文件的原件，张贴公告的原始文件、现场照片，其余如座谈会、听证会需有相关会议签到记录、会议纪要、现场照片等;报告评审及报批前修改应有评审意见、评审人员签到单、意见修改记录、复核意见等。

环评机构可结合自身管理的需要，建立项目信息管理系统，涵盖项目前期合同评审、资料收集、现场踏勘、项目策划、内部审核、报批等全过程，实现线上线下管理相结合，以确保全流程可追溯。

2质量审核

环评机构应建立严格的覆盖全过程的质量审核制度，特别应加强前期、中间过程的质量管控，包括资料收集、现状监测、环境影响预测等环节，加强对基础资料真实性的审核，对现状监测采样分析方法、分析结果、监测报告的审核，对环境影响预测模型选用、参数设置、结果输出等的审核。

对编制的报告书（表）内容的审核，应重点结合《管理办法》第二十六条、第二十七条所述的相关要求进行审核，具体包括：建设项目概况是否描述全面、正确;环境影响因素是否分析全面、正确;评价因子是否全面;污染源源强核算内容是否全面，核算方法、结果是否正确;环境质量现状数据来源、监测因子、监测频次或者布点等是否符合相关规定，或者所引用数据是否有效;环境保护目标是否调查全面，与建设项目的位置关系描述是否描述正确;环境影响评价范围内的相关环境要素现状调查与评价、区域污染源调查内容是否全面、正确;环境影响评价工作等级、评价标准及评价范围是否正确;环境影响预测与评价方法或者结果是否正确，或者相关环境要素、环境风险预测与评价内容是否全面;是否按相关规定提出环境保护措施，所提环境保护措施或者其可行性论证是否符合相关规定;环境影响评价结论是否正确、合理等。

在质量审核环节应考虑不同级别人员的多级组合审核形式，明确各级审核的要点及要求，并对逐级审核后的成果进行检查、复核。当内部审核人员技术能力无法满足要求时，应考虑借助外部专家资源，对报告质量进行进一步的把控。

3档案管理

根据《管理办法》第十五条，建设单位应当将环境影响报告书（表）及其审批文件存档。編制单位应当建立环境影响报告书（表）编制工作完整档案。档案中应当包括项目基础资料、现场踏勘记录和影像资料、质量控制记录、环境影响报告书（表）以及其他相关资料。开展环境质量现状监测和调查、环境影响预测或者科学试验的，还应当将相关监测报告和数据资料、预测过程文件或者试验报告等一并存档。建设单位委托技术单位主持编制环境影响报告书（表）的，建设单位和受委托的技术单位应当分别将委托合同存档。存档材料应当为原件。

环评档案管理不仅是履行环保部要求的必备凭证，更是环评机构的重要宝藏。一份完整规范的环评档案，可以详细体现环评工作的全过程，包括从项目承接到合同签订，从现场踏勘到风险判定，从资料收集到现状监测，从源强确定到影响分析，从报告编写到多级审核，从文件报批到最后批复。但目前很多环评机构的档案管理现状却存在着诸多问题，如收集不全、关键记录缺失、质量差、不规范等，导致环评档案经不起外部检查，且影响后续利用。

那如何做好档案管理呢，笔者认为，首先，要结合相关文件规定及日常监管部门的要求，针对不同的文件类型，再考虑单位自身的需要，设立存档资料清单，应包括电子版存档资料及纸质版存档资料清单，明确每一份文件对应的存档资料的内容。笔者认为应至少包括项目委托合同、基础技术资料、现场踏勘记录和影像资料、质量控制记录、现状监测报告、预测文件、环境影响报告书（表）、批复文件、公众参与调查记录以及其他相关资料等。

其次，设立至少两级的审核制度，由项目负责人的上级领导对存档情况进行初步审查，再由档案管理员做最后审核。一级审核主要对资料的完整性、规范性、技术质量合规性等进行把关，档案管理员主要对信息填写的正确性、一致性、资料完整性进行最后的审核，并进行编号、盖章处理等，进行正式存档。

通过环评，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测，这是国际通行的环保制度。我国自2003年9月起施行环境影响评价法，已建立了比较完善的环评制度体系，在预防环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用。环评质量和生态环境质量、经济发展质量密切相关，质量是环评文件的生命线。环评粗制滥造，弄虚作假，对一个区域的生态环境、长远发展可能造成难以逆转的巨大危害。因此，要提高环评文件的质量，作为环评机构，我们仍然有很多工作要做。