新时代营商环境法治化建设的思索

马健

营商环境是市场主体从事生产经营活动全流程各种条件的总和，其构成要素包括政务、社会、市场和法治，但核心和关键的要素是营商环境的法治化。所以，习近平一针见血地指出：“法治是最好的营商环境”。

2019年6月25日，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话指出：“法治化就要营造公开透明、公平公正的法治环境，给市场主体以稳定的预期。要做到规则公开透明，政府所有规则和标准原则上都应该公开，不公开是例外，让市场主体知晓并按照规则和标准去做。要做到监管公平公正，在法律面前各类市场主体一律平等，政府对各类市场主体一视同仁。要依法保护各类所有制企业合法权益，让市场主体放心安心去发展创造。”这是对新时代我国营商环境法治化的最好诠释。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，以更有力的法治举措推动营商环境不断优化，中国经济正释放新的制度红利。国务院坚持不断深化“放管服”改革、优化营商环境，推进了稳定公平透明、可预期的营商环境营造，极大地激发市场活力和社会创造力。世界银行发布的《2019营商环境报告》显示，中国营商环境位列全球第46名，较去年提升32位，是营商环境改善进步最大的国家之一。但这个位次仍落后于发达经济体，甚至还落后于很多发展中国家和地区，法治化仍然是优化营商环境的亟需弥补的短板。因此，营商环境的法治化研究是有价值的。

一、营商环境法治建设的必然性

法治是以国家名义实施人们行为规范的强制性指引方式，而非倡导性指引方式，因此，实现社会良性和高效运行必要条件是法律的权威性。

（一）市场经济热切呼唤法治化。现代市场经济运行的基础条件和显著特点，就是政府通过法律制度规范市场秩序、保障市场主体权益，从本质上看，市场经济就是法治经济。中国特色社会主义市场经济决定着法律的内容及与其相关制度的性质，同时，社会主义市场经济主体的独立性、自主性、平等性以及竞争性等特性，迫切要求法律制度在经济运行过程中充分发挥引导、规范、调整、制约、保障等作用。因此，我国社会主义市场经济必然是法治经济，也必然要求营商环境的法治化。

（二）法治化有力促进了经济发展。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯认为，对于一个国家而言，除非现存的经济组织是有效率的，否则经济增长不会简单地发生，即“有效率的经济组织”是经济增长的关键，而要保持经济组织有效率，需要在制度上做出合理的安排，从而形成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的正当经济活动。由此，社会发展和变革一定表明該社会的产权制度越来越能有效调动个人的积极性，从而把有限的资源和精力用到对社会最有益的活动中去，而不是相反。诺斯则指出，就经济增长与制度变迁来看，制度是一种博弈的规则，制度变迁就是游戏规则的变迁，组织是博弈的参与者，经济增长是制度的函数。制度对经济增长的影响主要来自交易成本的节约，制度随技术、人口增长等因素的变化而变化。经济绩效依赖于有效的制度变化，制度必须有效地变化。

我国改革开放四十年来，经济能够取得富有成效的发展，很重要的一个原因就在于经济发展与市场主体所处的法律与制度环境的不断完善和发展，党的十九大以来，营商环境法治化以更加有力的步伐前进。以重庆为例， 2018年全市民营经济实现增加值10334.67亿元，增长6.1%，占GDP的比重达到50.8%，对经济增长的贡献率为50.7%;2019年上半年，全市新设立民营市场主体19.78万户，同比增加2.96%，新发展率达7.88%，民营市场主体占比达98.46%。截至6月底，全市民营市场主体总量达到251.11万户，较2018年底增加2.59%，占市场主体总量的96.93%。这些成绩的取得，与重庆营商环境法治化建设是密不可分的。

（三）产权制度完善依赖于法治化。一个国家经济社会可持续向好发展的保障在于有效的产权保护制度。孟子说：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。恒产须有制度保障。产权制度能够帮助降低交易成本、促进共同合作，使得个人或组织可以从贸易中获利。一旦产权有了法治的保障，个人或组织便有了更强烈的寻求利润动机，其合同的签订和争议的解决，都是依法从事。同时，产权拥有者便会增添物质资本和人力资本投资的动力，激发其资本的长期投资热情，避免急功近利的短期行为，促进经济增长和可持续发展。经济学家安德森就特别主张企业家精神是国家经济改革发展的重要动力，而企业家精神首先产生于产权的明晰。党的十八大以来，特别是习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话发表后，产权制度建设的环境日益向好，增添了提振了市场主体信心，激发了市场主体活力，为市场主体的创业创新提供了更大空间，夯实了企业经营发展基础。

二、营商环境法治化建设的必须性

世界银行近年来发布的《全球营商环境报告》显示，党的十八大以来，我国日益注重营商环境法治化建设，但从客观效果看，仍有很多突出问题需要解决，特别是营商环境法治化仍在路上。

（一）营商法制体系不健全。调整社会经济活动和经济关系，需要建立和发展民法典和商法典等基本法。世界上最早的民法典和商法典当数1804年颁布实施《法国民法典》，两个世纪过去了，世界上主要国家的民法典和商法典都相继制定和完善，市场经济法律体系得以建立和巩固。改革开放以来，我们也逐步建立起了社会主义市场经济法律体系，但需不断完善之处尚多。一是营商法制体系的整体规划还不够科学，法律体系层次较多，立法体系不完善。二是营商领域的立法滞后于经济社会发展和改革创新实践，无法实现营商环境优化的需要。三是不同经济主体所需普适性和个性化法律制度的不同表达一定程度上为我国营商立法体系的快速完备带来了难题。四是不同法律之间的互相冲撞导致一些问题无法尽快协调解决。

（二）政府权力约束不严密。为确保营商环境在相当长一段时期内具有稳定性和可预期性，市场法律制度必须具有稳定性、连续性和长期性，这是现代法治的基本要求。市场经济具有不确定性特征，而我国市场环境的不确定性很大程度上来自政府的经济政策，由于某些政策的模糊性和不稳定性，既降低了市场博弈重复的可能性，促使一些企业追求短期利益，影响了企业信誉的建立，也使企业家和投资者对未来缺乏稳定预期，投资信心不足，这既影响了市场经济健康发展，也滋生了腐败等社会问题。同时，营商环境执法也存在不少问题，诸如行政执法不公正、程序不规范，选择性执法侵害企业合法权益，影响了营商环境法治化。

（三）经济主体待遇不平等。早在2005年，我国就出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，近两年来我国出台了各种打破市场准入的政策文件，但实际上非公有制经济在市场中遭遇不公平待遇的情况仍然存在，非公有制企业在市场准入方面仍然受到较多限制，一些行业和领域在准入政策上虽无明文限制，但实际上设置了进入门槛或附带进入条件。非公有制企业在关键资源获取、贷款融资获取、各种政策的享受、财产安全保障等方面都或多或少会受到不平等待遇，影响了营商环境法治化进程。

（四）产权保护制度不完善。有效而稳定的产权制度环境是非公有制企业发展的基础。近年来我国在产权制度保护方面取得很大进步，但与现代市场经济发展要求相比，还存在一定差距。现有立法对不同所有制企业产权保护情况差异仍然存在，如公有制经济产权以国家信用为后盾能够得到比较充分的保障，而非公有制经济产权保护仍有不确定性。在实体经济发展乏力、多地民间资本投资活力不足甚至下滑的趋势下，如何提振投资信心，民营企业家非常关注的便是私有财产权的保护问题;知识产权保护工作起步晚，意识不强，规划缺乏系统性长远性，保护制度不健全，管理机构不完善，政府和企业应对知识产权纠纷的能力还不强，等等，也导致了对产权保护的不足。

（五）契约精神培育不充分。在成熟的市场经济体中，交易以契约为基础，契约是提高交易效率、降低交易成本的保障。我国是一个注重人脉的国度，即使进入到现代社会，合约关系化普遍存在，契约作用弱化，人情、关系、利益、权力对交易都有不可估量的影响，这种法治化程度较低的市场环境，既不利于高效公平的市场体系的形成，也会影响现代经济体系的建立。

三、营商环境法治化建设的可行性

（一）健全营商法律体系。实现自主、平等、诚信、竞争的中国特色社会主义营商环境，一靠市场经济规律的作用，二靠营商法治体系的完善。为民营经济发展营造一个良好的营商环境，依法平等保护民营企业合法权益，必须要建立一个健全、完备、可操作的法治体系，切实做到“有法可依”;同时，要让扶持民营经济发展的优惠政策和措施真正落地，实现“有法必依”。在法治体系建设中，要统筹规划、加快步伐、有序推进。一要参照国际规则，加快健全完善对现有的营商法律体系修订，以法律制度来有效规范市场主体行为、市场秩序以及政府的宏观调控等，积极适应新发展环境和新市场经济条件下的新要求。二要立足我国实际，根据经济社会发展的客观要求，突出问题导向，严格依照程序，逐步制定具体、完善的法律法规，建立统一公平的市场准入规则体系，市场准入管理模式更为开放、更加包容、更可预期。同时，要规范政府监管行为，有效推动政府“定好位”“防越位”“不缺位”，进一步促进发挥好市场在资源配置中的决定性作用。三要充分发扬民主，扩大立法论证范围，让市场主体及利益相关方广泛参与立法，充分听取各方立法意见及诉求表达。

2019年3月15日，十三届全国人大二次会议通过外商投资法，国务院办公厅对外发布了国务院2019年立法工作计划，首次提出制定优化营商环境条例。5月29日，重庆市五届人大常委会第十次会议第二次全体会议听取了市政府关于民营企业发展法治环境工作情况的报告，《重庆市优化营商环境条例》《重庆市中小企业促进条例》纳入2019年市政府立法工作计划。

（二）强化政府依法行政。打造法治化营商环境，政府依法行政是关键。一要厘清政府与市场的关系，转变政府职能。政府要充分尊重市场经济运行规律，全面推进市场准入负面清单制度，营造宽松环境，充分释放市场主体活力，拓宽非公有制经济发展空间，打造市场主体公平竞争的营商环境，运用市场机制优化配置资源。二要尊重法律规范的权威性。政府相关部门要运用法律确认市场主体的资格，赋予市场主体相应的权利和义务，以法治作为保护其合法权益的手段;政府执法部门要以法治维护市场经济秩序，以法治调整市场主体的行为方式;相关部门要依法判断市场主体行为的合法性，保护合法正当竞争，打击违法犯罪行为，保障市场的规范化、有序化。三要制约和监督行政权力。要构建科学有效的行政权力运行制约和监督体系，把权力关进法治的笼子里，强化政府、社会等各方力量的法治化监督，保障权力在阳光下运行。

（三）健全法治落实机制。法律的权威性和生命力在于实施。一要搞好營商法律制度设计，充分考虑其可行性、可操作性及实施成本。二是要坚持有法必依、执法必严。相关数据显示，我国法律中有70%是通过行政主体的执法来实现的，这就要求执法者必须首先树立依法执法的法治观念，否则将直接影响法治营商环境的建立。三是要不断优化法律制度实施体制机制，尽可能减少法律制度灵活操作的空间，对干扰、抵制法律贯彻执行的情况严肃惩处，切实做到法律制度面前人人平等，任何人都没有凌驾于法律之上的特权，都必须受制于法，确保规则的权威性和严肃性。四是要进一步完善监督问责制度，营造良好的法律制度执行环境，使其真正发挥作用。

（四）完善法律救济途径。再严密的制度也不是万能的，因此，要健全营商环境的矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，以畅通市场主体及相关各方利益协调及权益保障的法律渠道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的解决。

（五）培育营商法治文化。营商环境法治化，必须将营商环境的法治化建设同中国优秀传统文化相结合，让社会公众形成符合市场经济法治要求的价值观念、思维方式和法律行为模式，培育营商环境法治文化，加快企业信用体系建设，强化企业自律诚信精神，各市场主体在市场交易活动中遵守契约、信守承诺，实现长久发展。

（六）加强经济产权保护。产权明晰化是法治化营商环境建设的重要内容。对上位法相抵触、不利于产权保护的各种法律法规文件要作认真彻底清理，根据需要作修改或废止，以明确产权边界，依法平等保护各种所有制经济产权，加大企业自主经营权和合法财产所有权保护力度。加大对知识产权侵权行为的惩治力度，消除地方保护主义，着力解决知识产权侵权成本低、维权成本高的问题，妥善处理由于历史原因形成的产权案件，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强各类经济主体创业创新动力，提升公众和企业家的安全感。

作  者：本刊副编审

责任编辑：胡 越