改革开放以来村级组织职能转变的实践与探索

程鹏

农村是中国现代化建设的稳定器、蓄水池，村级组织是协调国家与农民之间关系的有力联结点。改革开放以来，村级组织职能历经三次转变，对于推动中国现代化建设和农村民主法治建设具有重要意义，但也存在组织职能定位不清晰、不合理、对农村社会变迁的回应不足、履职效果差等问题，在总结村级组织职能转变一般性规律的基础上，新时期村级组织职能转变要具备一定的治理资源，在正确理解农村社会性质的基础上，充分考虑农村工作的乡土性特征。

一、改革开放以来村级组织职能转变的历史回顾

1978年改革开放以来农村政策历经多次重要调整，农村基层组织职能的转变具有比较明显的时间节点。人民公社时期，村级组织相当于公社的下属单位，其职能的行政性最强。农村税费改革前的分田到户阶段，村级组织以完成大量具体性的行政性事务为主，并具备一定的服务性职能。税费改革后的农村基层组织建设阶段，村级组织的行政性事务大大减少，行政性强制权力被收回，国家要求村级组织更多地发挥服务职能，加强民主化建设。

（一）人民公社阶段（1958年-1983年）

1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，《决议》指出：“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位。”自此，人民公社体制在极短的时间内就在全国范围的农村中国普遍建立起来，人民公社体制成为了农村基层治理的正式制度。人民公社的组织结构简称“三级所有、队为基础”，具体分为公社、生产大队、生产队三级，其中生产队是基本核算单位，也是公社管理农村、组织劳动的基础单位。

人民公社既肩负着行政职能，也肩负着重要的经济职能，“政社合一”的人民公社体制的治理主体单一，对农村社会实行严密的行政控制，农村传统的市场组织、社会组织被削弱甚至被取缔。公社—生产大队—生产队三级组织既是国家管理农村，下达并执行政策的渠道，也是国家从农村提取资源的重要渠道。通过人民公社的组织体系对农村社会进行了改造，达成了许多集体行动（例如大型水利工程的修建等），依托农村的熟人社会，加强意识形态的改造，保持了农村社会的总体稳定，使得国家既从农村提取了大量以用于国家的现代化和工业化建设的资源，也在农村的基础设施建设、教育及医疗等公共服务的提供、文化普及等方面取得了巨大成就。但人民公社体制高度组织化和庞大的组织规模也使得监督成本增加，忽视了农民的个人利益诉求，损害了农民的劳动积极性和创造性，造成了农业生產效率低下，固化了农村的社会阶层，降低了农村社会的活力，拉大了城乡、工业和农业之间的差距，形成了经济领域和社会领域的二元结构，进而激化了农村社会内在矛盾，并最终使得人民公社体制走向瓦解。

（二）税费改革前的分田到户阶段（1983年-2002年）

改革开放以来，伴随着农村经济体制改革的开始，家庭联产承包责任制逐步推行，双层经营体制逐步确立。1983年，中共中央国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，标志着正式废除人民公社体制。[1]人民公社时期的公社变成了乡镇政府，成为了基层政权组织。生产大队改为了村民委员会，党支部得到保留，生产队改为村民小组。伴随各地对镇、村级组织重建的不断探索，1988年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》正式试行，对村民委员会的性质、职能及运作方式进行了明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，与乡镇政府之间是指导与协助的关系，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。经过1998年和2010年的两次修订，《中华人民共和国村民委员会组织法》以下简称《村组法》正式颁布并沿用至今。

通过变革农村组织结构，《村组法》及相关法规也对村委会的职能进行了规定，不需要再承担对农业生产、分配的管理职能，对村委会的职能缺乏作出了清晰的界定。这一时期农村组织除了要承担维护农村基本生产、生活秩序的基础性职能之外，还承担了许多具体性行政任务（例如计划生育、收税、维护治安、教育等）。根据徐勇的统计，20世纪80年代末至90年中后期，村级组织的行政任务中，税费征收和计划生育的比重分别达到了70%、20%。[2]由于社会转变需要漫长的过程，这一时期群众自治性组织的建设也是徒有形式，缺乏内容。学术界普遍认为，这一时期农村组织仍主要以完成上级的行政任务为主，其职能的民主化未得到有效增强，职能的行政化倾向日益严重。

伴随着市场经济的发展，现代性因素不断对农村社会形成冲击，农村的人财物不断外流，思想文化日益多元化，农民日益原子化，人民公社时期服务于国家从农村提取资源目标的意识形态建设很快失效[3]，村委会不得不采用一些非常规手段（例如利用村庄中的“狠人”、黑势力等）来完成任务，造成了农村基层组织的内卷化，加剧了三农问题。

（三）税费改革后的村级组织建设阶段（2002年至今）

自2002年起，中央开始逐步推行了一系列税费改革举措，旨在解决农民增收困难、农民负担沉重等问题，直至2006年1月1日起，实行了48年的《中华人民共和国农业税条例》正式废止。与此同时，社会主义新农村建设也正式启动，并提出了新农村建设的五个要求：生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，反映了农村政策目标的转变。这一时期，村级组织的结构变化不大，主要由党支部、村委会及村民小组构成，很多地区在推进村务公开和村级决策民主化、科学化方面进行了许多卓有成效的探索，例如浙江武义县后陈村于2004年成立村务监督委员会、河南邓州于2004年开始探索“四议两公开”工作法、浙江宁海于2014年制定了村级权力清单36条等。

农业税取消以后，国家从向农村不断提取资源转变为向农村不断投入资源，政府在农村发展方面更多地关注对农民利益的维护，在农村的产业发展、社会保障的完善、基础设施的建设等方面投入了大量资源，村级组织的工作内容也发生了巨大转变，不需要再收税了，具体的行政性任务减少了，宣传政策、动员群众、补贴登记等服务型工作内容增多了，就连公共物品的供给也变成了自上而下的，村级组织只需要做好协调和辅助即可。在这样的背景下，村级组织以行政强制为特征的管理方式已经不适合于以服务为主要内容的新职能的发挥，政府逐渐收回授权于村级组织的行政强制权力，不再允许村级组织通过行政强制力伤害村民和村庄利益。[4]

二、改革开放以来村级组织职能转变的重要意义

（一）为中国现代化建设奠定基础

一是奠定了经济基础。在税费改革之前，村级组织承担着大量的行政性任务，加上国家所授予的行政强制权力，尤其在收税和计划生育等方面，村级组织发挥了巨大的作用，从农村提取了大量的资源，保障了国家现代化建设的顺利推进。人民公社体制的瓦解使得村级组织所受到的行政控制大大减弱，许多村级组织抓住机遇发展集体经济，例如华西村等，有效地推动了地区经济的发展。分田到户以后，村级组织不再负责组织集体劳动，这一时期农村的各种资源流动加快，20世纪90年代以来的大量农民进城务工为现代化的发展提供了大量廉价劳动力资源。人民公社时期建设了许多大型的农田水利项目，农田水利基础设施相对完备，一家一户的小农生产方式也大大提高了农业生产效率。

二是奠定了社会基础。税费改革以前，村级组织为完成具体的行政性任务，得到更多村民的支持，履行职能的主动性较强，尤其是所承担的基础性职能的履职效果显著，例如农业税中有一项费用叫共同生产费，收取了共同生产费，村级组织就得介入到农民的共同生产性事务中（如组织人员修路、挖水渠等）。依托人民公社时期初步建立起的农村社会保障体系和农村熟人社会的性质，有效维持了农村基本生产生活秩序，使得很多矛盾在村庄内部化解，在农村人财物不断外流的背景下保持了农村社会的稳定。

（二）推动农村民主法治建设

村组法规定村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治性组织，各地政府也为推动村级组织民主化运作进行了许多卓有成效的探索，但就全国范围看，税费改革以前村级组织的实际运行中，村级组织更多的是作为乡镇政府的一个下属机构来执行各种行政性任务，村民自治的民主形式具备但内容缺乏，村民并未真正实现对村庄的自治。

尽管如此，村级组织民主化运作的过程也是农民民主实践的过程，有效增强了农民的民主意识。税费改革后，随着社会主义新农村建设、美丽乡村建设等战略的推进，政府更注重引导村级组织发挥服务职能，减少其具体性行政任务，加上多元思想文化的冲击，村民的民主政治参与意识得到显著提高，有效推动了村级组织的民主化建设。

改革开放以来，我国的法律法规不断完善，依法治国战略不断推进，政府行为的合法性、科学性日益增强。村组法对村级组织的设置、运行机制等内容进行明确规定，政府加大了对村庄治理中非法行为的打击力度，加之全民普法行动的广泛开展，有效提高了农民的维权意识和法律意识，对村级组织的运行形成了有效的监督，推动了村级组织的法治化建设。

三、改革开放以来村级组织职能转变中存在的问题及原因分析

（一）村级组织职能定位不清晰、不合理

尽管村组法对村级组织的性质、职能、运行机制及与乡镇政府的关系进行了规定，但太过于宏观，缺乏具体、清晰的规定，存在制度空白。例如村组法规定乡镇政府对村委会给予指导、支持和帮助，不得干预村民自治，但对于指导、支持和帮助的内容、方式、范围等内容缺乏明确规定。尽管税费改革后，农村从资源输出地变为了资源输入地，国家重视突出村级组织的服务职能，减少了许多直接的行政性任务，但由于政府主导农村经济与社会发展的地位并没有实质性的变化，村级组织的工作内容虽然发生了巨大变化，其作为政府在乡村的延伸的角色则同样没有实质性的变化[5]。村级组织在实际运行过程中缺乏清晰的职能定位，工作存在很大的盲目性，难以协调上级的任务和农民的利益诉求，不断处于与村民、与乡镇政府的博弈当中，难以达到预期的政策目标，甚至造成了主体之间的冲突和对抗。

（二）村级组织职能调整对农村社会变迁的回应性不足

伴随着现代化进程的推进，农村社会的方方面面都发生了翻天覆地的变化，尤其是税费改革开始之后，市场经济的不断发展，农村人口的流动性增加，农村日益原子化，现代性因素的进入使得农民的价值观念也发生了巨大的变化。种种变化瓦解了农村传统秩序，农村出现了许多具有乡土性、偶然性、临时性的复杂的新情况（例如小规模群体性事件、邻里纠纷等等），单靠行政力量和法律难以解决，而依托乡村熟人社会的村级组织在这方面就具有天然的优势，农村社会的变化迫切需要一个能有效应对农村各种复杂变化的、具有极强灵活性的基层组织体系。但村级组织的职能却未能跟上时代变革的步伐，村级组织在税费改革以后便基本从农村共同生产事务中退出，造成很多人民公社时期修建的农业基础设施因缺乏维护而废弃，致使一些地方农民共同生产事务无法有效解决，不得不以私人物品代替公共物品，从而不得不支付高昂的生产成本。[6]由于人财物的不断外流，缺乏一个具有强大基础能力的村级组织，村民在红白喜事等生活事务上的合作也日益困难，村民之间的矛盾甚至会诉诸黑社会来解决，缺乏先进文化的引导致使赌博、邪教盛行。之所以出现这样的困境，主要是有以下两个原因。

一是村级组织资源匮乏，缺乏有效履职的物质条件。由于在税费改革之前村级组织为了完成行政性任务而损害了农民的利益，国家采取了一系列举措来限制村级组织的权力，倡导村级组织的民主法治化建设，但在社会主义新农村建设开始之后，国家通过财政专项转移支付和直补农户这两种途径向农村所投入的大量资源都无法增加村级组织的治理资源，但村级组织却依然承担着维稳、扶贫等行政性任务，事权和财权不均衡，这种制度安排忽视了村级组织作为国家与农民之间联结点的重要作用，缺乏治理资源降低了村干部的工作积极性，使得农村所出现的各种复杂情况更难以解决。

二是村組合并增加了村级组织的管理幅度，降低了村级治理的有效性。为了加强对村级组织的管理，进入新世纪以来，村组合并在全国许多地区广泛推行。合并后的村庄人口众多，动辄几千人，幅员十几公里，极大地增加了村级组织的管理幅度，增加了沟通的成本和难度，使得税费改革后村级组织与村民间的关系更加松散，农村集体事务难以开展。原本每个村都是熟人社会，合并后极易激发部分村民的派系意识，引发选举、财务、土地等冲突。

（三）忽视了社会组织对于村级组织履职的辅助作用

在农村的经济、文化等领域，单靠自上而下的行政性力量难以满足农民的多样需求，而社会组织具有运作灵活、专业性强、资源众多等优势，能够有效地弥补行政性村级组织职能的欠缺，在农村的养老、经济合作、产业发展、文化服务、社会救助等方面发挥重要作用，减轻村级组织的压力。但人民公社体制的确立，使得农村传统的以宗教组织为代表的传统社会组织迅速瓦解，在后来村级组织职能调整的过程中，一直存在行政性力量的干预，村级组织的民主性不足，税费改革前农村社会的封闭性较强，政府对于农村社会组织的发展不够重视，农村社会组织缺乏发展环境，致使农村社会组织的发育程度较低，存在农村社会组织的法规不健全、管理制度不够完善、人才匮乏、组织化程度低等问题。

四、新时期推动农村基层组织职能转变的思考

十九大报告中正式提出了乡村振兴战略，农村的发展也进入了新时期，村级组织作为国家与农民之间的联结点，如何对接国家乡村振兴战略，如何应对农村社会的快速变革，如何在变革期保持农村社会基本生产生活秩序的稳定，如何更有效地发挥好群众自治性组织的作用，是新时期村级组织职能转变所必须解决的难题。

（一）村级组织职能的确定要以正确理解农村社会的性质为基础

当前农业的生产方式仍然是以“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经济为主，尽管各地政府都在鼓励、探索规模化、现代化的农业发展道路，但当前中国仍有6亿农民，在市场经济条件下，一切生产行为都受价值规律的调节，全部发展高收入的经济作物是不现实的，规模种植农业很难能超过不计劳动投入成本精耕细作的小农[8]，加上当前农村的农民以中老年人为主、农业技术水平不高，想要单靠发展农业让这么多农民致富是很难的，规模化、现代化的农业发展也是需要时间不断积累、进步的。当前大部分农民家庭的那種半工半农的收入模式仍将持续较长时间。这种小农农业在生产、生活的合作方面存在较大缺陷，在没有外力干预的情况下，相互之间难以达成集体行动，而税费改革前村级组织曾经在这方面发挥过重要作用，但税费改革后的制度设计却使得村级组织逐渐退出了农村共同生产、生活事务，职能越来越虚化了。通过总结改革开放以来村级组织职能的转变过程可以发现，无论在什么时期，无论具体的行政性任务怎么变化，农民都需要村级组织发挥其基础性职能：“主动作为，介入到农村共同的生产生活当中，动员群众，维持农村正常的生产生活秩序”，国家也需要村级组织发挥好基础性职能以维护农村社会的稳定。

（二）村级组织职能的确定要结合农村工作的乡土性特征

农村工作的乡土性体现在其工作的综合性强，难以清晰划分、工作方法重效果，不重形式、工作内容具有突击性、季节性、临时性等特征。[9]这就决定了村级组织的工作不可能存在科层化、专业化倾向。实践中很多地方村级组织科层化的实验也是不成功的。村级组织担负着推进农村民主化进程的重任，其职能必然需要受到一定的规范，这种规范性应重在约束权力的运行，为村级民主自治创造条件，尤其是对村级组织的运行机制、管理者权力运用的监督方面需要不断探索有效的制度化策略，但不可能对村级组织的职能进行面面俱到的规定，因为农村社会是在不断变化中的，不同时期、不同地区的农村对于村级组织职能的需求情况是有差异的。

（三）要为村级组织有效履职提供可用的资源

“巧妇难为无米之炊”。无论制度规定多么清晰，上级政府如何动员，农民需求多么强烈，缺乏治理资源的村级组织都难以有效发挥作用。税费改革之后，国家限制村级组织的权力以维护农民的利益，无论是财政直补农户，还是专项财政转移支付，都无法增加村级的治理资源。加上村集体经济组织发展较弱，村级组织的作用日益虚化。村级组织所具有的一个重要的作用就是表达农民的需求偏好，自上而下的资源投入一旦越过村级组织则难以准确把握农民的需求偏好，会降低资源的配置效率。而在制度化的权力约束下，村级组织有了治理资源才具有调动村民参与治理的物质基础，通过村民代表会议等民主讨论形式，由全体村民共同商定资源的使用方向，则能有效地将自上而下的资源与自下而上的需求偏好有效对接，资源的配置效率才会更高。

基金项目：中共重庆市委党校（重庆行政学院）2018年度校（院）级一般课题：乡村振兴战略下江津区农村基层组织振兴的实践路径研究（课题编号：CQDX2018BZD-060）。

作者单位：中共重庆市江津区委党校

责任编辑：胡 越