“一带一路”能源合作环境法律规制研究

2019-11-18岳树梅丛文

重庆行政 2019年5期

岳树梅　丛文

能源合作是指以石油、天然气、核能等生物或非生物资源为依托，在国家或企业间进行能源贸易往来或能源投资的活动。[1]我国能源合作集中于能源贸易和能源投资两大板块。一是通过能源投资，为沿线国家提供电网、油气输送管道等基础设施建设;[2]二是通过能源贸易，以国家或企业为主体交易基础能源，解决各地区能源分布不均衡问题，[3]促使“一带一路”倡议向更宽范围、更深层次推进。

一、“一带一路”能源合作中环境法律规制现状

（一）双边协定中有关环境问题的法律现状

在我国与“一带一路”沿线国家签署的双边协定中，环境保护条款大多以指导性原则的形式存在于协定序言中、分散于协定各款中，或专款专项出现于协定正文。

《中国——乌兹别克斯坦双边投资协定》第六条规定了东道国征收措施的例外条款，并在第三款规定“缔约一方采取的旨在保护环境的管制措施，不构成间接征收。”该款也适用于能源投资领域。《中哈石油天然气合作协议》将保护环境确定为能源投资的前提性义务;{4}此外，在中韩BIT、中国与新西兰BIT中就环境保护及配套措施进行了详尽的规定。这对我国处理与“一带一路”沿线国家能源合作领域的环境法律问题极具参考价值。

（二）多边协定中有关环境问题的法律现状

绿色可持续发展一直以来都是能源合作领域的重要议题。在“一带一路”沿线多边协定中，环境保护条款大多以宣言、倡议的形式出现，具有软法性质。

以中国与阿拉伯国家联盟能源合作为例，《中阿环境保护合作联合公报》第二条，确定了各方环境合作的领域;第三条对环境保护的方法和途径达成了共识，并有意将中阿环境保护向着“多方面，深层次，以环保带动可持续发展”目标努力[5]。

目前“一带一路”能源合作多边协定中，有关环境问题的法律条款大多缺乏拘束力。需援引《联合国全球契约》原则第七至九条、《人权与环境原则草案》等国际性公约，解决能源合作中的环境法律问题。在环境保护多边合作层面，尚有很大提升空间。

二、“一带一路”能源合作中存在的环境法律规制问题

（一）双边协定中存在的环境法律问题

1.环境保护条款总体数量偏少，且内容形式单一

据商务部条约法律司最新数据显示，我国对外签订的双边贸易协定已多达130余部，[6]但在“一带一路”沿线国家中，包含环境保护内容的双边协定仅有6部。

在内容和形式上，大多数环境保护条款存在着内容空洞和形式单一的问题。中国-巴基斯坦FTA仅在序言中概括性地指出将“以与环境保护相一致的方式促进可持续发展”。[7]在中国-新加坡FTA第87条中，双方仅协议将加强在环境保护和能源资源节约领域的合作等。目前我国签订的能源合作双边协定中的环境保护条款形式单一，大多以宣言或例外规定出现，且内容笼统概括，不具有可操作性。这使得环境保护问题长期以来未能落到实处。

2.各国环境保护标准存在差异，且与合作协定的履行存在冲突

“一带一路”建设贯穿亚欧非大陆65个国家，各国对环境保护的认知以及能源投资与合作的热度大相径庭。以征收条款为例，在中国-新加坡、中国-乌兹别克斯坦FTA中，都将环境保护条款纳入一般例外中，以保证东道国有权在环境遭到威胁时采取补救措施。但如前所述，大多数FTA中的环境保护条款都要宣言的形式存在于序言中，这种含糊其辞的表述为东道国以环境保护为由，肆意行使不当权利提供了方便。不稳定的投资环境，对投资国极為不利，并且无益于合作协定的履行。

（二）多边协定中存在的环境法律问题

1.环境保护条款拘束力弱，存在缺漏

“一带一路”沿线多边能源合作机制主要包括G20能源合作、中国-阿盟清洁能源中心、东亚峰会清洁能源论坛、上海合作组织能源俱乐部等。多边协定中的环境保护条款在适用上统一性较弱。近年来玻利维亚、厄瓜多尔、委内瑞拉等国先后退出了《解决国家与他国国民间投资争端公约》。[8]这意味着若因环境问题发生争端，我国参与的多边协定中的环境保护条款将无法适用。此类缺口的存在，极大地限制了环境保护合作范围，阻碍了绿色能源合作的进程。

2.环境争端解决机制及程序性条款缺失

能源合作领域环境问题的解决大多采用诉讼和仲裁两种方式。我国参与的多边协定中环境保护条款过于笼统，大多缺乏程序性条款。因环境问题发生投资争端基本都是当事国用尽当地救济或合意提交ICSID仲裁，多边组织在此情形下并没有切实发挥作用。

目前我国在与中亚地区能源合作中主要扮演投资者身份，无论在上海合作组织、联合国亚太经社会还是东亚峰会清洁能源论坛中，都未就能源合作中环境问题引发的投资争端，制定相应的程序性条款或解决机制。多边协定中争端解决机制的缺失，使得投资国极易面临环境诉讼风险。我们应从国际环境争端案例中吸取足够的教训，适当借鉴NAFTA、能源宪章条约下的争端解决程序性机制，减少能源合作风险。

三、“一带一路”能源合作中环境法律规制策略

（一）双边协定中环境法律问题的解决对策

1.改进环境保护条款，优化顶层设计

我国与沿线国家签订双边协定中的环境保护条款，存在着立法体例松散，形式和内容空洞，程序性条款缺失等问题。

首先，在立法体例上，可采用附件或补充条款的形式，对环境问题制定成套的程序性安排，贯穿准入、环境影响评价、实施过程监督及退出等各环节。辅之，以政府征收、金融机构投融资等手段，构建“一体多翼”环境立法体例。

其次，在内容上，增加投资者环境责任条款[9]及公众参与条款。无责任的义务近乎形同虚设，在双边协定中加设公众参与条款，对能源合作项目进行环境影响监督，及时反映环境突发状况。使公众身体力行参与到环境保护中，增加使命感，更有助于两国间搭建民心沟通桥梁。

2.加强双边对话，落实环境保护标准

“一带一路”沿线各国处于不同的发展阶段，因此在环境保护标准上自然也存在着较大差异。落实环境保护标准，一是通过双边对话，在合作协定中确定适用于两国的环境保护标准;二是制定统一的环境保护标准，并向“一带一路”沿线国家开放，各国可自愿选择在能源合作过程中采用此标准。通过双边对话确定环保标准，更具针对性，更符合当事国双方的利益追求和环境特点，但耗时较长，工作量大，操作复杂。由我国牵头联合沿线各国制定统一的环境保护标准，更方便快捷。但糅合不同国家的利益诉求并达成共识，这对立法技术要求极高。

（二）多边协定中环境法律问题的解决对策

1.建立成员国及其他国际组织间信息交流与共享机制

能源合作便利化的前提是信息便利化。针对国际投资，我国商务部网站上已刊登了《对外投资合作国别（地区）指南》，但在能源投资和能源贸易方面，对各国环境法规的整合尚欠充分。

建立信息交流与共享机制，首先可以借鉴联合国模式，把提供国内环境法律信息上升为各成员的义务，协助共建多边环境法规数据库。其次，系统化整合数据资源。按照“一带一路”能源合作的特点对沿线各国的数据信息进行深度整合，构建“一带一路”沿线各国的环境法规數据库。最后，加强组织保障与资金支持。我国可参照世界银行模式，在亚投行、上海合作组织、金砖银行架构下建立国际基金会，为环境信息共享平台建设提供组织保障。

2.构建能源合作中环境问题的争端解决机制

首先，可以推广我国现有的多边争端解决机制并加以完善。《中国-东盟争端解决机制协议》为区域内能源合作提供了完整的争端解决程序。针对能源合作中的环境问题，在中国-东盟争端解决机制框架下纳入环境条款，并在其他多边协定中推广中国-东盟模式，构建符合亚洲区域特点的争端解决方式。

其次，重视磋商程序。在任何国际经贸合作领域，磋商无疑是最有效、最便捷且成本最低的争端解决方式。

最后，重视管辖权问题。我国参与的多边协定中大多规定投资企业在用尽东道国救济手段之后才能提交仲裁解决。在东道国行使司法管辖权时，可要求适用国民待遇原则及诚实信用原则，并协商确定行使管辖权的时限。若超过时限仍未合理解决争端，则投资方有权诉诸母国政府或国际仲裁机构解决。

3.在多边金融服务领域设立投资环境保护门槛

全球多边能源合作主要包括基础设施建设、产业、金融机构和区域管理四个方面。[10]金融服务及货币结算机制的构建作为掌握能源合作主动权的有力扳手，对能源合作格局起着重要的调节作用。

亚投行行长金立群先生曾提到，尝试在项目融资考察中采用ESG标准，将环境、社会和公司治理三大因素作为投资决策的重要考量因子。将ESG标准纳入我国参与的“一带一路”沿线多边合作组织中很有必要，尤其在能源合作领域。各金融机构在投融资过程中可参照该标准选择合作对象，促使企业在能源投资决策、执行、评估过程中注重环境风险评价。

能源合作的不断推进将有力支撑经济社会快速发展。秉持着“共商、共建、共享”原则，我国先后与有关国家新建双边能源合作机制24项，发布《共建“一带一路”能源合作伙伴关系部长联合宣言》，成立上海能源交易中心，并推出我国第一个国际化期货品种--原油期货等。[11]能源合作范围不断扩大，合作技术不断创新，合作机制不断完善。在全球生态文明建设的背景下，维护人类共同的生态家园，矢志不渝地走绿色能源合作发展道路，是“一带一路”能源合作的愿景与目标。

基金项目：国家社科基金“民用核能安全保障国际合作法律问题研究”（17BFX154）中国-阿拉伯法律研究中心的阶段性成果。

参考文献：

[1]郭晓立.国际能源合作的稳定性研究[D].长春：吉林大学，2012.

[2]左天全.“一带一路”倡议下中国的能源安全风险与应对研究[D].吉林大学，2018.

[3]推动建立“一带一路”能源合作伙伴关系[N].中国电力报，2018（10）：13.

[4]任虎.中国与“一带一路”沿线国家能源合作法律制度研究[J].国际经济合作，2016（09）：90-95.

[5]颜金，曹真.“一带一路”背景下中阿环保合作的现状及前景分析[Z].中原工学院学报，2017（02）：29-33.

[6]中华人民共和国商务部条约法律司：我国对外签订双边投资协定一览表[EB/OL].（2019-2-16）[2011-11-11].http：//tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml.

[7]马春晖.能源投资与环境保护关系的法律规制研究--以中国参加的FTA为例[D].广西师范大学，2012.

[8][9]吴佳蔚.中外投资协定中的环保条款研究[D].广东财经大学，2016.

[10]余家豪.“一带一路”能源治理与多边合作[N].中国石油报，2016-9-20：002.

[11]章建华.大力推进新时代能源改革开放[J].旗帜，2019（02）.