从国家政策规制看改革开放以来国有企业改革历程

宋英俊

国有企业改革是我国经济体制改革的重中之重。改革开放40余年来，国有企业改革取得了令世人刮目相看的伟大成就，其历程可谓惊心动魄。科斯曾经指出，中国的改革开放是二战以后人类历史上最为成功的经济改革运动。回顾改革开放40余年国有企业改革历程，基本遵循了基层实践探索、理论研究总结和顶层制度设计的逻辑过程。在国有企业改革的每一历史阶段，实践、理论和制度不断深入、创新，共同推动着国有企业向前发展，特别是相关制度的制定和出台为国有企业改革的顺利推进提供了坚实的政策保障。

新中国成立到改革开放之前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，国有企业的产供销各环节和人财物各要素保障都是在国家指令下进行的。在强大的行政管理国有企业模式下，国有企业沦为政府的工具和附属物。这严重违背了市场经济规律，导致企业生产积极性受挫，也阻碍社会生产力的发展，由此对国有企业改革势在必行。改革开放40余年来，国有企业改革主要经历了放权让利、两权分离、建立现代企业制度和建立现代产权制度四个阶段，每一阶段的政策规制都有鲜明的历史印记，这些政策规制为国有企业改革实践起着重要的引领和指导作用。

一、放权让利

这一阶段的国有企业改革是在高度集中的计划经济体制下进行的，改革的内容涉及放权和让利两个方面，其政策制定带有很强的开创性。

第一，扩大国有企业自主经营权。扩大国有企业自主经营权首先源自四川省。1978年10月，四川省在四川化工厂、成都无缝钢管厂、南充丝绸厂、宁江机床厂等6家国企开展放权让利试点。1979年2月，四川省将试点企业又扩大到100家。与此同时，在试点的基础上中共四川省委制定了《关于扩大企业权利加快生产建设步伐的试点意见》，在很短的时间内，四川省的国企改革试点已初见成效。

四川省关于开展国企改革试点工作所取得的成绩得到中央的肯定。1979年7月，国务院制定了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，这些文件规定向国营工业企业下放的权力包括企业生产计划权、产品销售权、劳动用工权、资金使用权、外汇留成权及固定资产有偿占用权等。

1984年5月，国务院在1979年“五个文件”基础上又制定了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，再次扩大了国营工业企业自主权，其内容包括产品价格权、物资选购权、生产处置权、机构设置权、联合经营权等10个方面的权力。

1984年10月，党的十二届三中全会进一步明确了国有企业是独立的经济实体，鼓励国有企业自主经营、自负盈亏和自我发展。

第二，向国有企业让利。地方和中央在扩大国有企业自主经营权的同时允许企业将部分利润留给自己支配使用。让利于企业前后采用了设立企业基金、利润留成、利润包干、利改税等几种形式，地方及中央相应地出台了一系列政策措施给予支持。

1978年4月，中共中央出台了《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》，提出允许国有企业设立企业基金以调动企业生产的积极性。

1978年11月，国务院在《关于国营企业试行企业基金的规定》中对企业基金提取的前提、比例及主要用途进行了较为详细的规定。

随着改革的深入，企业基金后来被利润留成所取代。利润留成在调动企业生产积极性的同时出现了一些弊端。于是在山东省探索经验的基础上，国家于1981年制定了《关于实行工业经济责任制的若干意见》，意见将利润包干作为让利于企的主要形式并在全国推广。然而在实践过程中，利润包干政策出现了企业利润基数难以准确确定和影响国家财政收入稳定等问题。因此两年后，即1983年中央又决定用“利改税”的形式代替利润包干，将企业利润改为多个税种向国家纳税。

二、两权分离

由于受当时计划经济体制的制约，放权让利阶段的改革虽然在一定程度上激发了企业的活力，但并没有真正搞活企业。因此，国家又将政策的制定放到国有企业两权分离上。两权分离相继采用了承包经营责任制、股份制、产权转让和租赁制等形式。

实际上，早在1984年10月，党的十二届三中全会就提出了两权分离的决定，之后直到1992年国家先后颁布了一系列政策、法律法规推动企业的两权分离。

1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，该决定明确提出有计划地发展社会主义商品经济，促进社会生产力的发展。同时，把增强国营大中型企业的活力作为经济体制改革的中心环节并强调把国有企业的所有权和经营权进行适当分离，从而使企业真正成为相对独立的社会主义商品的生产者和经营者。但是，上世纪80年代末，由于我国出现了严重的通货膨胀影响了两权分离进程。

1990年12月，党的十三届七次会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，会议再次提出国有企业应当实行政企分開，将企业的所有权和经营权适当分离以建立富有活力的国营企业管理体制和运行机制。

1992年7月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，该条例又一次强调经济体制改革的中心是国有企业改革，并规定了国有企业14项经营自主权。

为了推动国有企业两权分离改革政策落地落实，1986年12月，国务院出台了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，提出推行多种形式的经营承包责任制，同时给国有企业充分的经营自主权。

1987年3月，第六届全国人民代表大会第五次会议审议通过的政府工作报告指出，要按照所有权与经营权分开的原则，实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为相对独立的自主经营、自负盈亏的经济实体。报告还提出对小型国有企业实行承包、租赁责任制;对国有大中型企业实行多种形式的承包经营责任制，用签订合同的办法明确规定企业主管部门与企业经营者和职工集体之间的责、权、利关系。

1988年2月，国务院出台了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。该条例又进一步明确规定了全民所有制工业企业实行承包经营责任制的内容、形式、合同、双方权利和义务等，为进一步推进承包经营责任制的实施提供了较为详细的制度依据。

三、建立现代企业制度

1992年10月，我国经济体制改革经过长期的实践探索，党的十四大对经济体制改革的目标进行了极大调整，即将有计划的社会主义商品经济转变为建立社会主义市场经济体制。国有企业改革由此在社会主义市场经济体制背景下拉开了新的大幕。

1993年11月，党的十四届三中全会召开，会议通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了国有企业改革新方向，即建立“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。建立现代企业制度的提出标志着我国国有企业改革正式进入真正意义上的产权改革阶段。

1997年9月，党的十五大报告《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》除了再次强调建立现代企业制度是国有企业改革的方向外，还提出了国企改革的具体思路：加强国有企业的改组、改造及加强管理;对国有企业实施战略性改组，抓大放小;建立优胜劣汰的竞争机制（鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程）。

1999年9月，党的十五届四中全会通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。该会议专门针对国有企业改革面临的问题，进一步强调推进国有企业战略性改组、放开搞活国有中小企业、继续推进政企分开的重要性和必要性。此外决定还提出积极探索国有资产管理的有效形式、通过转换企业经营机制来建立现代企业制度、对国有大中型企业实行规范的公司制改革、从战略上调整国有经济布局等重要举措。

2002年11月，党的十六大在坚持继续调整国有经济布局和结构的改革方向同时，进一步强调对于关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，中央政府必须代表国家履行出资人职责。在党的十六大出台的一系列政策方针指导下，国有经济布局和结构不断调整和优化，国有经济活力引导力和影响力日益增强。

四、建立现代产权制度

进入新世纪，我国国有企业改革的国际国内环境已经发生了巨大变化，国有企业改革面临新的问题和新的挑战，国有企业产权改革成为新时期改革的重要任务。

2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定明确了国有企业的产权地位、产权主要内容、现代产权制度的内涵和建立现代产权制度的意义。党的十六届三中全会首次将产权制度提升到如此高度表明产权改革在国有企业改革中的核心地位。

2007年10月，党的十七大报告进一步指出要深化国有企业公司制、股份制改革，健全现代企业制度;优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力;以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。

2012年11月，党的十八大再次强调要推行公有制的多种实现形式。

综观党的十六、十七和十八大报告，关于确立国有企业产权改革的地位、方向以及股份制改革这一主要形式是一脉相承的。

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定仍然强调了产权作为所有制的核心地位以及要完善产权保护制度。同时，还提出允许混合所有制企业实行员工持股，从而让资本所有者和劳动者形成利益共同體。党的十八届三中全会通过的决定增加了许多国有企业产权改革的新内容。

2015年9月，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》。指导意见全面提出了国有企业改革新的目标任务和重大举措，成为新时期全面深化国有企业改革、从整体上搞好国有企业的顶层设计。

2017年7月，国务院办公厅印发了《中央企业公司制改制工作实施方案》，国有企业公司制改制取得了突破性进展，中央企业及子企业公司制改制工作基本完成。

党的十八届三中全会以来，中央相继出台了22个配套政策，形成了“1+N”的政策体系。这些政策在实施的过程中相互配合、相互促进，对于国企改革实践发挥了很好的引领和指导作用。

作  者：本刊编辑部副主编、编审

责任编辑：刘小侨