重庆市环境治理体系建设现状、存在问题及对策

鲁宁　朱永利

重庆直辖之初，在区域可持续发展的环境支持系统指数排名中，重庆列全国各省市倒数第三[1]。直辖以来，为完成好中央交办的“生态环境保护”这件大事，重庆市积极做好环境保护各项基础工作，又通过“山水园林城市工程”“青山绿水工程”“清洁能源工程”等举措，使污染物排放量得到大幅削减;深入实施“蓝天、碧水、宁静、绿地、田园”五大行动，使城乡生态环境得到很大改善。但是，受20余年高速发展带来的高消耗、高排放、高污染累积叠加的不良影响，全市城乡环境问题依然突出，加之人民群众对生态环境的关注和訴求不断增强，全市环境治理形势依然严峻。党的十九大报告提出，必须加大环境治理力度，加快构建环境管控的长效机制。对标这一要求，深入分析全市环境治理体系建设现状，深刻反思存在的问题和不足，并就环境治理体系建设提出可行性对策和建议，对于提升全市环境治理能力和水平，加快建成山清水秀美丽之地和长江上游绿色生态屏障，都具有十分重要的现实意义。

一、重庆市生态环境治理体系建设现状

（一）生态环境监管体制改革成效明显

2016年底，作为全国首批改革试点省市，重庆市环保机构监测监察执法开始施行垂直管理，《环境保护工作责任规定》《环境保护督察办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》等三项配套试行文件一并印发施行。同时，通过创新环境监察体系，补齐环保“督政”短板：一是由市级环保部门统一行使环境监察职能，对生态环境保护工作开展日常监察和集中督察;二是由市级环保部门统一承担市级考核涉及的生态环境质量监测事权;三是强化信息化手段和优化群众举报线索运用，实行网上受理与实地查证联动、环境监察与环境执法联动;四是将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，并依法授权市环境行政执法总队主要负责查处重大环境违法行为以及跨区域、跨流域的环境违法案件。这些创新举措，为实现发展与保护的内在统一及相互促进提供了制度保障，也充分调动了市、区（县）两个层面的积极性。

（二）生态环境经济政策体系初具规模

2018年底，全市以环境财政政策、环境税费政策、环境资源定价政策、排污权交易政策、生态补偿政策和环境市场政策为框架的环境经济政策体系初步建立，先后发布《进一步推进排污权（污水、废气、垃圾）有偿使用和交易工作实施方案》《推进环境污染第三方治理试点实施方案》等政策文件。2018年共征收环境税2.87亿元，累计减免环境保护税1.46亿元。建立银行业绿色金融信息共享平台，推动绿色金融发展和环保产业发展，2016年重庆环保产业股权投资基金管理有限公司设立的基金认缴达75亿元，2018年重庆环保科技园建立三支针对环保企业的投资基金，规模超过100亿元[2]。

（三）生态环境保护法治体系日益健全

近年来，全市结合实际出台《环境保护条例》等10余部地方性法规，先后发布《化工园区主要水污染物排放标准》等10余部地方强制标准性文件及《污染场地治理修复环境监理技术导则》等10余部地方推荐性标准性文件，为全市生态环境保护和污染防治提供了基本法制保障和技术支持。同时，结合有关上位法和重庆实际工作需要，积极完善地方性法规体系，2019年计划通过三峡库区及流域水污染防治、生态保护红线管理、自然保护区管理等5个地方性环保立法项目。加大生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度，社会满意度有所提高，如2015-2018年全市污染环境案件立案数从1844起上升到5519起，而环保投诉从57341起降为44407起。

（四）生态环境保护能力保障体系趋于完善

环保科技发展方面，2018年全市环保产业科技研发共投入7.25亿元，占全市研究与试验发展经费总支出的1.83%，已完成创新技术346项，149家环保企业被认定为高新技术企业[3]。环保队伍建设方面，2018年环保产业从业人员中大专以上学历54236人，占比51.51%，学历结构较一般传统产业相对优化[3]。环境风险监管方面，2018年全市审批城乡总规、工业园区等各类项目环评3810个、涉及总投资约6235亿元，环境风险监管机制趋于成熟。环境应急管理方面，2018年全市应对突发环境事件应急预案达5920个，妥善处置易引发环境污染的突发事件34件，环境预警应急管理和处置能力显著增强。修订施行《企业环境信用评价办法（试行）》及《指导意见》，建立“黑名单”制度，并通过“信用重庆”网站、生态环境局官网及微信公众号、报纸、新闻发布会等方式，不断完善“守信激励、失信惩戒”的环境信用建设。

（五）生态环境保护社会行动体系基本形成

2014年2月，重庆市在全国率先实现1020个乡镇、街道环保机构全覆盖，形成横向到边、纵向到底的“市、区县、乡镇”三级环境监管网络，打通了城乡环境监管“最后一公里”。同时，重庆还注重发挥环保社会组织在开展环保宣传教育活动、环境保护治理监督等方面的作用。此外，建立针对个人和机构的环保志愿者注册系统，并提供统一指导、培训和管理。加之，开展在校大学生环保骨干培训，支持开展环保课题研究，发挥环保社团和青年环保志愿者的桥梁纽带作用，广泛开展环保主题宣传教育，监督举报环境违法行为。

二、重庆市环境治理体系建设中存在的突出问题

（一）生态环境保护政策法规建设还需加强

一是近年来，新技术、新行业大量涌现，使环境治理面临新的挑战，但相关地方环境标准还未及时建立和完善;二是多项环保政策法规因部分条款相抵触而遭遇执行困境，如《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》与环保法对环境监察机构的职能定位不一致，使政策执行面临困境，这种问题已在全市环境执法中出现。

（二）环境经济政策还有待进一步完善

一是现有环境税种征收名目中污染因子偏少，涵盖面不全，差异化税率具体落实不力，对污染物潜在环境影响考虑不够，环境税收的产业调控作用发挥受限;二是生态补偿还主要依赖财政拨款，缺乏完善的环境资源价值核算补偿机制;三是排污权核定与监管体系还不完善，排污权持有和使用年限不明，且易受行政限制，导致市场排污权交易活跃度不高[2];四是绿色金融产品创新活力不够，绿色债券、绿色信贷等金融创新产品缺乏政策支持，制约了环境经济发展[4]。

（三）环保产业整体发展和支撑作用依然不足

一是全市环保产业主要集中于节能环保设备制造、废物循环利用、环保检测评估服务等领域，且节能环保设备品种单一、配套技术研发不足，市场占比远低于全国平均水平，生态修复、污染治理等领域拥有核心技术极少;二是全市环保产业大中型环保企业数量偏少，带动力度明显不足。2018年全市从业环保企事业单位1463家，从业人员10.5万人，营收总额仅909.4亿元[3];三是中小型环保企业参与产学研发展的机制不够顺畅，还面临税收、金融政策、资金不足等诸多障碍;四是环保市场行政监管不够到位[4]，很多环保企业被动参与不良竞争，导致环保产业的外部性和公益性难以彰显。因此，环保产业整体发展不足，难以对“产业生态化”“生态产业化”提供有力支撑。

（四）环保专业队伍建设还存在短板

一是基层环保工作人员和执法人员来源复杂、学历偏低以及专业能力、法律素质和履职意识普遍薄弱，达不到《全国环境监察机构标准化建设》要求;二是基层环保部门专业仪器设备数量不足、配套性差，环境执法保障不力;三是环境监测任务剧增而政府监测机构人员和装备增加有限，急需社会检测机构来补充，但因重庆市环境监测市场开放较晚[5]，社会检测机构介入执法检测还存在障碍。2018年底，全市社会监测机构共有53家，但技术设施、专业人才和服务能力参差不齐，难以满足全市环保事业发展需要。

（五）社会组织和公众参与度还不高

一是现有环保社团管理法规体系还不完善，公众对环保社团了解不多、参与度低，环保社团经费不足、自身建设不力，难以有效发挥作用;二是基层群众由于自身环保知识不足、环保责任主体意识不强，往往对环境质量改善期待较高却参与较少，因而对环保工作缺乏理解和支持，对环保规定不够遵守也缺乏相互监督;三是环保宣传教育相关规章制度还不完善，宣教资金投入不足，宣教形式缺乏多样性，群众接受度偏低，环保宣教难以达到预期效果。

三、加快构建现代环境治理体系的对策

（一）完善顶层设计，科学规划并构建多元参与环境治理体系

党的十九大报告提出，要“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，推动实现生态环境治理体系和治理能力现代化。全市必须按照这一要求，深入分析当前环境治理体系建设现状和存在的突出问题，准确界定政府、企业、社会组织和公众的角色定位和责任划分，建立健全利益相关多元主体对话和合作机制，引导多元主体共同参与到环境治理中来，推进形成导向清晰、责权明晰、多元协同、良性互动的环境治理体系，形成全社会共同推进环境治理的合力。

（二）坚持和完善政府主导功能，将服务保障与约束监管并重落到实处

按照多元参与环境治理体系的总体设计，进一步坚持政府主导地位，同时深入推进环境治理领域“放管服”改革，促使政府主导功能向约束监管与服务保障并重转变。一是在环境监管方面简政放权，进一步深化环评审批制度改革，支持和促进环境监测行业有序放开;二是适时制定和完善环境治理相关地方法规、标准和政策文件，确保全市环境治理有法可依、有规可循，相关优惠政策激励有效兑现;三是强化基层环保队伍建设和执法培训，综合运用人工智能和大数据等新技术，全面提升环境监管能力;四是完善企业环境信用“红黑名单”制度，严格落实“刑责治污”、企业环境信用评价等制度，强化环境治理专项评价考核，构建公开透明、开放有序的环境治理市场。

（三）更好发挥企业的主体作用，推动“产业生态化”要求落地生根

一是开展各类涉及环境治理的绿色认证，提高企业社会责任意识和品牌意识;二是完善企业环保全员责任制，逐步推动建立“‘谁污染、谁付费+第三方治理”收费机制;三是加强对高污染企业的重点监管，严格依法依证排污，推进固定污染源“一证式”管理;四是优化环保产业结构和产品结构，加快环保技术创新，完善环保服务产业体系，拓宽服务领域，为助推“产业生态化”落地提供有力支撑;五是推行企业环境信息公开，有序推动排污单位公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况，接受社会和公众监督。

（四）畅通社会组织参与渠道，不断发挥桥梁纽带作用和社会监督功能

一是完善地方社會组织管理法规，明确社会组织参与环境治理的权利和职责，出台经费支持办法，引导社会资本参与;二是支持环保社会组织提高专业水平，积极为企业提供环保服务，提高政府和企业对环保社会组织的认可度;三是完善环保信息公开制度，支持环保社会组织有序监督;四是制定激励办法，促进环保社会组织开展环保宣传、参与公益诉讼和以“第三方”方式参与环境监督[6]。

（五）激发社会公众参与热情，主动开展环保自律和理性监督

一是编制社会公众参与环境治理总体规划，明确公众参与环境保护的主体、范围、途径、程序、责任与义务等;二是制定并落实环保教育进学校、进社区实施办法，研发推广环境文化产品，推进环保宣传教育多层次、全方位开展，促进公众增强环境自律意识;三是整合环保投诉平台、微信公众号、社区资源、大型网站等资源，建立公众参与环境治理的全开放平台和大数据分析系统，进一步完善环境污染预警机制;四是结合重庆实际，制定《环境保护公众参与办法》实施细则，通过社区网络广泛深入宣传，引导社会公众理性、有序开展环保监督。

基金项目：重庆市生态环境保护“十四五规划”预研服务项目（编号19C0445）子课题“构建政府为主导、企业为主体，社会组织和公众共同参与的环境治理体系研究”阶段性成果。

参考文献：

[1]唐建.重庆市农村扶贫开发与生态环境保护协调发展历程与启示[J].农业环境与发展，2004（4）：29-32.

[2]张亮.重庆市环保产业专业集聚化高质量发展的探索[J].重庆行政（公共论坛），2018（05）：61-62.

[3]重庆市环境保护产业发展报告编写组.重庆市环境保护产业发展报告（2019）[M].重庆市环境保护产业协会，2019：7-12.

[4]陈万志，刘德绍，赵绪云，李剑.重庆环保产业发展研究[J].三峡生态环境监测，2017（04）：42-49.

[5]邓天英，谢红玉.关于实施第三方环境监测机构管理和总量控制的思考—以重庆市为例[J].绿色科技，2017（8）：116-117.

[6]王镥权.环境保护第三方监督权利（力）之辨—以“贵阳模式”为例[J].西安电子科技大学学报（社会科学版），2016（06）：120-127.

作  者：鲁 宁，重庆科技学院安全工程学院副教授

通信作者：朱永利，重庆科技学院副院长，副教授

责任编辑：宋英俊