乡村振兴战略背景下 农村基层“微权力”腐败的防控

刘卫花

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。随着乡村振兴战略的逐渐推进，农村基层“微权力”的腐败也呈现出一些新的特点，具体表现为“村支书和村主任成为基层腐败的主体”“群体性贪腐现象严重”“精准扶贫领域渐成腐败的高发地”等。为了有效防控农村基层“微权力”的腐败，确保乡村振兴战略的推进与实施，需要切实保障村民自治，积极实践村级“小微”权力清单制度，构建农村基层治理新机制;做实做好村支部书记的选任以及“两委”班子、“两代表一委员”的选举工作;建立公开机制;进一步加强审计、财政、纪检的监督作用，形成监督合力。

一、问题的提出

乡村振兴战略是党中央作出的重大战略部署，是建设中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴的客观要求。在2019年的全国“两会”上，习近平总书记在参加河南代表团审议时再次强调：“要把实施乡村振兴战略、做好‘三农工作放在经济社会发展全局中统筹谋划和推进。”而在乡村振兴战略实施过程中，国家财政势必助力乡村振兴，大量专项资金将汇集于农村基层，基层“微权力”主体也会经手、管理大量的资金。若对此疏于监管，则极易产生腐败。因此，必须高度警惕乡村振兴战略背景下的“微权力”腐败问题。

从字面意义上讲，“微权力”是指“较小、比较细微”的权力。从实践来看，农村“微权力”则是指在农村群众身边且直接关系农村群众基本利益的基层公权力。如同人体的毛细血管一样，这些权力存在于整个国家权力的末端，与农民群众最为贴近，涉及农村各项补助、农村土地流转、农村房屋拆迁、农村社会保障等各个方面。具体来讲，农村基层“微权力”主要由村支书、村主任、会计等来实施。相应的，农村基层“微权力”腐败主要包括农村基层人员所实施的贪污侵占、挪用公款、优亲厚友、失职失责等行为。

近年来，农村基层“微权力”腐败现象频发。从相关统计数据来看，仅2018年全国就查处发生在群众身边腐败和作风案件23.5万件，处理30.9万人;全国共查处扶贫领域腐败和作风案件13.1万件，处理17.7万人，中央纪委国家监委也通报21起典型案例。[1]由于农村基层小微权力与农民群众的利益密切相关，因此，能否彻底清除发生在农村群众身边的腐败，直接关系到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求的实现。正因如此，习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上明确指出：“‘微腐败也可能成为‘大祸害。”在此基础上，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）在“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”中也明确指出，“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题”。中央纪律检查委员会书记赵乐际在十九届中央纪委三次全会上的工作报告更是明确提出，“持续整治群众身边腐败和作风问题，让人民群众有更多更直接更实在的获得感、幸福感、安全感。”[2]显而易见，整治“农民群体身边的腐败”已经刻不容缓，也是乡村振兴战略的突破口和关键点。

从文献梳理来看，学界对“微权力”腐败问题研究取得了一定的前期成果，如：周庆智从“小官贪腐”的制度根源着手，认为乡村治理制度异化是造就小官贪腐群体的根源。[3]陈建平则从中纪委2016年年初发布的“反腐大数据”入手探讨了农村基层小微权力腐败的发生机理及其治理路径。[4]沈孝腾着重探讨了精准扶贫领域“村官”腐败的发生诱因与预防机制，基于中部6省168起典型案例的考察，从精准扶贫领域“村官”腐败的主要特征、腐败的发生诱因、腐败预防机制的对策建议三个维度进行研究。[5]刘子平则指出，“微腐败”治理机制的滞后或缺失是村干部腐败的根本原因，必须建立完善的基层治理机制、法制机制和干部保障激励机制。[6]通过综述现有研究成果发现，极少有成果基于乡村振兴战略角度来研判农村基层“微权力”腐败生成路径并提出有效的防控措施。秉持“防患于未然”的立场，笔者通过梳理相关的数据来研判振兴乡村战略背景下农村基层“微腐败”生成的特点，并尝试提出切实可行的防控措施。

二、乡村振兴战略背景下农村基层“微权力”腐败的生成特点

党的十九大报告提出要“加大整治群众身边腐败问题力度”。虽然近年来基层腐败治理已经取得了显著效果，但是“微权力”腐败形势依然值得警惕。据统计，2018年中央纪委国家监委网站通报发生在“群众身边的腐败和作风问题”，仅4月份就通报了115起，是全年通报数最多的一月，其中，67起是农村基层腐败，占比高达58.3%。如此高发的农村基层腐败严重阻碍了乡村振兴战略的实施。通过对相关数据的梳理发现，随着乡村振兴战略的实施与推进，农村基层“微权力”腐败的生成出现了以下新特点：

（一）从农村基层“微权力”腐败的主体来看，村支书与村主任为最多

十八届中央纪委向党的十九大作出的工作报告显示，五年来，全国纪检监察机关共處分村党支部书记、村委会主任27.8万人。2018年中央纪委国家监委网站公布的贵州、四川、陕西“群众身边的腐败和作风问题”中涉及农村基层“微权力”腐败案件分别是16起、46起，23起，其中由村党支部书记、村委会主任实施的腐败案件数分别是11起、37起、21起，分别占案件总数的68.75%、80.43%、91.3%。由此可见，村支书、村委会主任是农村基层微权力腐败的高发人群。

（二）从农村基层“微权力”腐败行为的类型来看，群体性贪腐现象严重

早在上世纪末，有学者曾就中国腐败趋势做出了分析，认为中国腐败正在向组织化趋向发展。[7]近些年来的农村基层“微权力”腐败行为发案情形也证实了这一结论。笔者通过对中央纪委国家监委网站2015年6月19日首次披露到2018年12月31日曝光的重庆市99起农村基层“微权力”腐败案件梳理发现，群体性腐败共34起，占案件总数的34.34%。其中，重庆市渝北区王家街道大屋两委会成员的腐败案件最为典型。2018年1月，中央纪委国家监委网站通报重庆市渝北区王家街道大屋村党总支原书记周润年、村委会主任周建波、村文书周天木、村党总支副书记周李红、村计生专干樊容和肖攀、村综治专干蒋国清、村社保员周倩等8人，采取虚假发票平账的方式，套取危房改造补助资金140万元并予以私分。可以看出，在本案中，几乎整个村的基层组织人员全部参与了腐败行为。由此观之，腐败呈现出从个体到群体蔓延的“裂变式扩散”。[8]群体性贪腐已成为乡村振兴战略背景下农村“微权力”腐败的一大症候，值得高度重视。

（三）从农村基层“微权力”腐败生成的领域来看，精准扶贫领域渐成高发地

全面实施精准扶贫方略既是全面建成小康社会的重大工程，也是稳步推进乡村振兴战略的基础和关键。在乡村振兴战略背景下，大量的扶贫资金涌入农村。据财政部报道称，2018年中央财政补助地方专项扶贫资金为1060.95亿元，到2019年专项扶贫资金则达1260.95亿元。随着大量扶贫资金的涌入，农村基层人员利用手中的权利、管理的漏洞，以各种方式截留、挪用、优亲厚友、贪污侵占。2017年中央纪委国家监委网站公布的贵州省和重庆市农村基层“微权力”腐败案件分别是23起和25起，发生在扶贫领域的分别是12起和8起，分别占案件数的52.17%和32%。到2018年，网站公布的贵州省和重庆市农村基层“微权力”腐败案件数分别是16起和29起，但扶贫领域的腐败案件却达到了12起和25起，占比高达75%和86.20%。可见，扶贫领域逐渐成为农村基层小微权力腐败的高发地。

（四）从农村基层“微权力”腐败的手段来看，贪污、侵占最为突出，“吃拿卡要”现象严重

农村基层“微权力”腐败手段可谓五花八门，相关人员采用多种手段侵犯农民群众的合法利益，比如套取村民的补偿款，贪污侵占土地赔偿金，冒领残疾人的补助金等。2018年中央纪委国家监委网站公布的四川省46起涉及农村基层“微权力”腐败案件中，仅贪污、侵占就达23起，占到案件总数的50%。同年公布的陕西省23起农村基层“微权力”腐败案件中13起是以贪污、侵占的方式进行腐败的，占比56.52%。这表明，贪污、侵占成为农村基层小微权力腐败最为突出的手段。除此之外，“吃拿卡要”现象仍然十分严重。吃拿卡要的金额小到一包烟、一顿饭，如2017年，四川省荥经县新庙乡党委书记杨本平等人接受新庙乡德义村贫困户陈某180元的请客，为其申请小额贷款，大到几百到上千元不等，如2017年，贵州省石阡县泉都街道亚兴村村委会副主任杨华在负责该村危房改造工作中，向巩桥组危房改造户杨西索要好处费5000元。在贫困户办理危房改造手续、申领低保金补助金、领取扶贫物资时，这种现象随处可见。这些“微权力”腐败行为严重损害干群关系，削弱了群众对党和政府的信任。

三、乡村振兴战略背景下农村基层“微权力”腐败的多维成因

（一）农村基层治理制度的部分失灵是基层“微权力”腐败的根本原因

“微权力”腐败的根本原因归根结底是“现行体制的权威治理逻辑和国家与社会之间权利关系的模糊不清和规则混乱”[9]，是村民自治制度异化的结果。改革开放以来，农村实行村民自治，国家权力收缩至乡镇一级。这种政治结构的变化要求基层政府在治理方式上做出相应的调整，建构有效的基层民主机制和民众政治参与机制，由村民共同完成村级事务的管理。但在实践中，农村基层治理机制部分失灵，村民并没有充分参与基层社会结构治理，相反基层“微权力”主体“填补”了这一权力空白，其基本包办了农村的一切事务，包括最主要的经济事务，如村集体土地的租赁、买卖，土地征收补偿金的发放、危房改造金、贫困户的贫困补助金、村民的养老金等。面对这一现实，村民根本无力对抗小微权力的越界，更谈不上对小微权力的有效监督，在这种体制结构中，微权力者可能肆无忌惮地实施贪腐行为。从这个意义上讲，农村基层治理制度的部分失灵是小微权力者腐败的根本原因。

（二）腐败型政治生态是基层“微权力”腐败的思想动因

腐败型政治生态成因复杂，是多种因素综合作用的结果。具体而言，主要有以下几方面的原因：其一，由于农村长期以来经济比较落后，现代化程度較低，一些传统落后的文化长期影响着村民的价值体系。在他们看来，权力至上，法律是置于权力之下的，必须绝对服从权力的掌握者。其二，一些基层小微权力者受到利已主义、享乐主义的冲击，追求个人利益最大化成为普遍的行为导向。在这种思想影响下，“微权力”者对于发生的腐败不以为然，从而助长了腐败的思想。其三，基层干部思想政治教育缺失。对于基层党员干部来讲，深刻领会党的性质宗旨、拥护党的纲领、遵守党的章程、落实党的理论路线方针政策是其根本要求。但长期以来，对农村基层干部政治思想教育缺乏有效性，部分基层党员干部未能认识到政治思想的重要性，导致其思想上的先进性和纯洁性不足，最终误入歧途。

（三）利益扩张是基层“微权力”者群体腐败的内在动力，亲情和人情关系是群体腐败的外在动力

随着乡村权力的不断分化，单个的农村基层人员受到外在权力和监督机制的制约，腐败行为越来越无法实施。在这种情况下，腐败开始从个体向群体转变。村支书、村主任、村会计、村文书等为了实现各自利益的最大化会暂时联合起来，相互“合作”，形成“利益共同体”，从而“共同腐败”。通过群体腐败行为，“微权力”者让彼此都置身于腐败事件中，形成“风险共同体”，以防止腐败行为的暴露，旨在获得更多的安全感。与此同时，亲情和人情关系则是农村小微权力群体腐败的外在动力。我国当前的农村仍然是以亲人和熟人关系组成的社会关系网。当亲人、熟人参与腐败，人情就促使“微权力”者对其进行庇护，哪怕这种庇护行为是违法的。

（四）农村基层监督机制不健全是“微权力”腐败的重要诱因

从一些农村基层治理现实来看，监督机制要么严重缺失，要么形同虚设。具体表现在：一方面，村务信息尤其是财务信息不公开，使得村民无法监督村级财务的具体使用情况，小微权力者通常暗箱操作，中饱私囊，贪污、侵占现象频发;另一方面，由于权力腐败的监督机制缺失，导致惩戒不力。一般情况下，农村基层“微权力”者的贪腐行为发案率与惩戒机制是否有力成正比关系。若惩戒机制健全、有力、执行到位，贪腐者的贪腐发生机率就越小;反之，则越大。

四、乡村振兴战略背景下农村基层“微权力”腐败的防控措施

为了顺利推进乡村振兴战略并实现总目标，必须着力构建乡村治理新体系，规范农村基层“微权力”者的权力行使行为，健全资金管理机制，全面、系统地制定长效治理机制，有效防范农村基层“微权力”腐败。

（一）切实保障村民自治，积极实践村级小微权力清单制度，构建农村基层治理新机制

如前所述，当前农村基层“微权力”之间的界限并不清晰，导致一些小微权力在混乱和模糊的环境下被滥用或者成为不作为的理由，从而侵害农村群众的利益。因此，通过制度制约农村基层小微权力腐败始终是治本之策。

一是切实保障村民自治。保障村民自治，需要“在基层治理中要推进政治与行政的职能区分以及政府与社会的权力关系制度化并确立在法治原则上”。[10]市场经济和社会结构的变迁要求基层行政主导下的农村基层治理作出相应的调整。这就要求在农村自治过程中实现行政权和自治权的有序分离，切实还权于村民，让村民成为自治组织的真正主体，使得村民能够在社会的监督和约束之下对村级事务进行自我管理。可以说，村民自治实现程度越高，农村基层小微权力被滥用的空间就会得以压缩，从而防范“微权力”的腐败生成。

二是积极实践并完善村级小微权力清单制度。《意见》提出的“推行村级小微权力清单制度”的主旨正在于厘清农村基层小微权力运行的“边界”，从而为制约小微权力奠定基础。在我国一些地方的实践中，有些经验值得总结和借鉴。浙江宁海出台的《宁海县村级权力清单36条》，是全国率先推行村级权力清单制度。在这份权力清单中，将19项村级公共权力事项、17项便民服务事项都通过权力清单进行分解，明确权力运行流程、具体操作流程、绘制多个村级各项事务微权力运行的流程图，确保村级权力规范有序地运行。同时，对小微权力清单实行动态调整;给村民发放权力清单小册子，做到“权为民所知、权为民所用”。这一有效的经验表明，权力清单不仅有助于理清微权力者的权力边界，更有助于实现基层依法治村的目标，从而推进乡村振兴战略的有序实施。

（二）做实做好村支部书记的选任以及“两委”班子、“两代表一委员”的选举工作

乡村振兴，有效治理是基础。建立廉洁的基层党组织则是乡村有效治理的前提之一。因此，防控基层小微权力腐败，最重要的抓手就是选好农村基层两委负责人及班子成员，从源头上预防腐败行为的发生。

一是选拔政治立场过硬的农村基层干部。政治立场过硬是选拔基层干部的根本标准。作为党和国家方针政策的宣传者和执行者，农村基层干部直接面对群众，服务于群众，若其政治立场不坚定，极容易滥用权力，腐败现象就会时有发生。因此，在基层两委会成员的选拔过程中，要注意审查候选人的政治素养和党性立场，尤其要关注候选人的权力观和群众观。

二是村委会成员在选举过程中，要严把人选、资格审查、选举程序“三个关口”，进一步完善候选人提名办法、竞选机制。对选举中通过恐吓等暴力方式拉票贿选的“涉黑”“涉恶”行为予以坚决打击。

三是鼓励农村“精英”参与村级事务的管理。相对于一般村民，农村精英接受更多教育，见识广，认知程度高。因此，应当鼓励他们积极竞选，参与村级事务的管理，从而有效防止腐败行为的发生，促进乡村有效治理。

（三）建立公开机制，增强基层“微权力”运行的透明度

农村基层组织应建立完善的村级“小微权力”运行公开机制。首先，应当实现村务、党务、财务三务公开。要做到公开内容详实、可靠，不能流于形式。财务信息是公开的重点，要把每笔资金的去向详细说明，尤其是在涉及精准扶贫领域的专项资金使用情况时，对涉及建档立卡、贫困户认定问题要公开评定结果。其次，公开方式多元化。随着农村外出务工人员的增多，传统上墙粘贴公示的方式太单一，难以让全体村民及时知晓。因此，利用现代化信息手段如建立微信群、村级事务网络平台等及时公开村民务尤为重要。同时，在村级事务网站要设立咨询平台，对村民提出的疑问及时回复，以确保全体村民对村务信息的知情权、参与权与监督权。

（四）充分运用大数据发现农村基层人员的“微权力”腐败行为

当前，大数据的创新应用也为反腐败提供了新的手段。运用大数据进行反腐，可以把原本相对孤立的数据信息联通起来，由“人在看”变成了“云在算”。通过大数据记录权力运行的全部过程，可以清晰地看到每笔资金的流转，形成一个完整的链条，从而及时对违法者提出预警，资金及时追回，反腐效率大大提高。全国各地在积极探索运用大数据发现农村基层小微腐败并取得了一定的成果。比如，2018年上半年徐州贾汪区纪委就通过大数据分析，梳理存量线索53条，立案查处33件，追缴违纪资金400多万。大数据让526户假贫困户现形，1745人被排查出来，免去了扶贫资格。[11]湖北荆州市紀委也运用大数据在数月内就曾查出违规资金5377.84万元，其中包括基层干部套取低保资金、套取农村五保资金、违规领取廉租房补贴资金、套取粮食补贴资金、套取国家危房改造补助资金、套取国家退耕还林和生态公益林补贴资金等多种违纪违法行为。[12]事实表明，利用大数据这个“超级特工”反腐，是有效防控农村小微权力腐败的新路径，值得积极探索与实践。

（五）完善农村“微权力”的监督机制，形成监督合力

权力的运行离不开有效的监督机制。因此，必须进一步加强审计、财政、纪检的监督作用，形成监督合力，对基层微腐败形成有效震慑力，助力乡村振兴战略。一是要充分发挥审计的作用。针对村会计业务能力不强和村级权力运行不规范问题可以实行“村账镇代理”，由镇（街道）负责，建立重大村务工作审核制，让村级资金“上管一级”，或者建立村级财务定时由第三方审计等制度，从而有效治理农村基层“微权力”滥用问题。二是构建巡察监督、执纪监督、派驻监督的大监督格局。任何一种单一的监督方式都是有限的，必须整合监督，形成监督合力，要坚持以问题为导向，以事前预防为主，进村入户、主动交谈，要紧盯精准扶贫、惠农补贴发放等领域的腐败问题，从而防止腐败苗头的生成。

基金项目：重庆市社会科学规划项目“严密权利之笼：路径多元背景下反腐合力机制的构建研究”（2014SKZ06）;重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“新型城镇化背景下重庆市农村基层腐败生成与应对研究”（16SKGH055）。

参考文献：

[1][2] 赵乐际.忠实履行党章和宪法赋予的职责  努力实现新时代纪检监察工作高质量发展—在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的工作报（2019-1-11）[N].人民日报，2019-2-21（4）.

[3][10] 周庆智.论“小官贪腐”问题的体制与机制根源—以乡村治理制度为中心[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2015（5）：128-136.

[4] 陈建平，胡卫卫，郑逸芳.农村基层小微权力腐败的发生机理及治理路径研究[J].河南社会科学，2016（5）：25-31.

[5] 沈孝腾.精准扶贫领域“村官”腐败的发生诱因与预防机制—基于中部6省168起典型案例的考察[J].宁夏社会科学，2017（6）：41-44

[6] 刘子平.村干部“微权利”腐败治理机制创新探究.中州学刊，2018（7）：9-14

[7] 王沪宁.当前腐败的特点和趋向：政策选择[J].社会科学，1995（5）：30-34

[8] 陈国权，毛益民.腐败裂变式扩散：一种社会交换分析[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2013（3）：5-13.

[9] 周庆智.关于“村官腐败”的制度分析—一个社会自治问题[J].武汉大学学报（ 哲学社会科学版） 2015 （3）：20-30

[11] 李润文.“大数据治理农村微腐败”[EB OL].（2018-2-28）[2019-3-21].http：//fanfu.people.com.cn/n1/2018/0228/c64371-29839867.html.

[12] 青峰.“人在看”变成了“云在算”：这反腐利真的让你不敢腐[EB OL].（2018-5-31）[2019-3-21]http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1601862003869070298&wfr=spider&for=pc.

作者单位：重庆邮电大学马克思主义学院

责任编辑：宋英俊