撤镇设市，激起一池春水

文丨■ 李 万

近日，浙江省温州市苍南县“龙港镇”正式升级为“县级龙港市”。龙港市不设乡镇街道，由浙江省直辖，温州市代管。这意味着，继2017年“撤县设市”重启后，舆论热议已久的“撤镇设市”终于开闸。

全国首个“镇改市”

作为全国首个“镇改市”，龙港市自诞生伊始，就被赋予了巨大的标志意义。龙港设市，不仅开创了行政区划调整的崭新范式，更探索了行政管理体制改革的一系列可行路径。龙港市挂牌，让一批经济重镇看到了向上突破天花板的希望。

提起龙港，不得不提起它当年的一段往事。

30 年多前，龙港还只是5 个小渔村，几千人口。但很快，它就因勇于改革，变得全国闻名。

1984 年，中央一号文件中有“允许农民自理口粮到集镇落户”的内容，龙港镇以此为依据，在苍南县委支持下发文：凡在龙港镇购地建房、经商办企业的农民，都可自理口粮迁户口进龙港镇。这是全国第一个尝试户籍制度改革创举，而且当时龙港镇还提出“谁建设，谁投资，谁受益”，进行了土地有偿使用的实践。仅30 天，“欢迎农民进城办公室”就收到了5000 多户农民的申请。造城最高峰，是在1985 年。当时3000 多间楼房同时兴建，每天1万多人上工地。1989 年，龙港人口就增加到4万人。因为这件事，龙港得了个称号：“中国第一农民城”。再经过30 年的发展后，龙港镇人口已经达到38.2万人，和很多城市相比，一点也不逊色。

龙港市位于浙江省温州市南部，地处八大水系之一鳌江入海口南岸，龙港现辖3 个社区、19 个居民区、171个行政村，辖区面积183.99平方公里，常住人口37.87 万，2018 年实现生产总值305 亿元，财政总收入达24.6 亿。龙港是温州市和浙江省的经济强镇、浙江省教育强镇、浙江省文明镇、全国小城镇建设示范镇、全国群众体育先进镇、浙江省体育强镇、全国小城镇综合改革试点镇、联合国可持续发展试点镇。逐渐“长大”的龙港镇遇到了明显的发展瓶颈：镇级体制机制逐渐无法与逐渐庞大的经济总量和人口规模匹配。

龙港“撤镇设市”在2014 年已开始启动。2014 年底，国家发改委等十一部委印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，首批新型城镇化综合试点方案包括江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇），含计划单列市、省会城市、地级市、县级市（县区）、部分建制镇，其中涉及的两个镇是龙港镇和吉林安图县二道白河镇。龙港被赋予“镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点”的任务。

方案显示，龙港须厘清政府、市场和社会职能分工，明确县级单列管理基本定位，加快推行大部门制，完善社区服务与治理，调整优化人员结构和编制，压缩行政成本，探索多元化公共服务供给模式，建立完善城镇治理体系，配套推进城镇化相关制度改革；通过努力，探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式，为全国提供可复制、可推广的经验。

2016 年8月，《人民日报》发文介绍龙港称：位于东海之滨的浙江省温州市苍南县龙港镇，是改革开放浪潮中先富起来的农民自费建起的一座城。从建镇之初的5 个小渔村、8000 多人口，发展至今已是常住人口43万、财政总收入23.2亿元的经济强镇。但随着人口规模的扩大、经济增长加快，龙港也不例外地陷入责任大、权利小的发展窘境。

文章称，龙港存在的限制有四点，一是财权小，财政资金大部分上缴，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担；二是事权小，比如执法权限等管理权限不够；三是“地权”小，土地管理权限小，建设用地不足；四是“人权”小，人员编制不够，难以吸引人才。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，特大镇作为新生中小城市最主要的对象和来源，镇改市能补上我国目前城镇化进程中的短板。当前中国城镇化进程中最短缺的就是中小城市，原有的小城镇长大了，但是新的小城市还没有出现。“新生中小城市的培育方面，我国与发达国家相比确实存在巨大的差距，这也正说明还有非常大的潜力。”

2018 年12月，新华社发文《“中国第一座农民城”温州龙港正向现代化新生城市跨越》，报道称，2014 年底，龙港作为全国首批仅有的两个镇级国家新型城镇化综合改革试点之一，在国家有关部委和浙江各级党委政府的支持下，积极探索特大镇的新型设市模式，目前已取得明显的实践成效。

2019 年1月，浙江省十三届人大二次会议开幕，省长袁家军作的省政府工作报告中，提到了“推动龙港撤镇设市”。

2月的《温州日报》刊发了苍南县委书记黄荣定的访谈文章。黄荣定在谈到龙港撤镇设市改革时说：“今年，推动龙港撤镇设市被写进了省、市两级的政府工作报告。对于这项改革，苍南必须有大局意识、有责任担当，只要对大局有利、对发展有利、对人民有利，我们就要支持这项改革，争取早日成功。现在相关申报工作已经进入国家层面审核审批阶段，相信很快就有新进展，请大家静候佳音。”

9月25日，被誉为“中国第一座农民城”的浙江省苍南县龙港镇正式挂牌撤镇设市。这是我国新型城镇化发展的重要事件，龙港市也成为全国第一个不设乡镇和街道的新型县级市。

国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁在采访时认为，龙港撤镇建市是水到渠成。在国外，人口规模一般达到几千人的城市就可以申请设立城市。国外的城市管理体制与中国有很大的差别。至少在万人规模的城市大多都是纳入城市的范畴。而在中国，镇区人口超过10万以上的特大镇有321个，超过20万人口的特大镇有54 个，这样的镇，在国外相当于中等城市。意大利总人口6000 多万，却有10000 多个城市，中国14 亿人口，才670 个城市。

所以，从城市数量上讲和城市化进程上讲，我们8 亿多城镇人口，仅仅有670 个设市城市，城市数量与城镇化的人口也是严重不匹配的。例如在美国，有3000人口就可以成立一个城市，我们现在镇区人口有10万人都成立不了城市。由于体制和政策的原因，中国城镇化的速度远远超出了设市审批的速度。从1997年开始停止新设市以来，几乎20 年没有再设市，最近虽然进程加快，也只是增加了十几个县级城市。在英语里，small town 就是小城镇。当我们20 世纪九十年代初进行国际合作和交流提出中国的小城镇问题时，国际专家十分诧异。我曾经陪着他们去沿海地区的大镇去调查，那个时候所谓中国的小城镇，在沿海地区镇区基本上都是十几万人口，只是行政等级最低。当这些外国专家看到这些如此规模巨大的“小城镇”，他们惊呼，这哪里是小城镇，这就是城市！因此，龙港撤镇设市意义重大，重点在于如何在提升城镇化质量的过程中激发中小城市的活力。

从镇到市，不只是名字变了

在中国，镇级市并不是一个陌生的概念，只不过在中国新型城镇化的下半程，城镇化的中心已从“中小城镇”转向“中心城市、都市圈和城市群”，“撤镇设市”便具有了新的改革意义和现实意义。

在目前的行政体系下，镇级拥有的职权比较有限，大多数行政管理权限集中在县市级。通过“撤镇设市”，可以下放事权、财权以及保障用地等方面的职权，使得大型城镇可以在城市规划、产业升级、体制改革方面实现重大突破。

从镇到县级市，变化究竟有多大？在一些人看来，从城镇到城市，无非只是名称变了、行政级别高了、可以炒作的概念多了，实则换汤不换药，带不来多少实质性的利好。这种论断不仅过于偏狭，而且根本不理解“撤镇设市”的真正意图。

其一，从乡镇到县级市，表面上看只有几字之差，但这是从“乡镇”到“城市”的跨越。在我国的区域行政层级中，有“省（直辖市、自治区）—地级市（州）、县（县级市）-乡镇”的四层架构。在这四层架构中，城市位于中间。城市包括“直辖市—副省级城市—地级市—县级市”四重架构。

撤镇设市，意味着我国又多了一个“城市”。

其二，相比于行政区划的调整，撤镇设市最大的利好在于“扩权”。这一次浙江龙港撤镇设市，不仅让龙港与原来的苍南县获得同等层级，而且龙港7作为县级市，由省政府直管，管理权限大幅提升。根据报道，龙港在撤镇设市后，拥有1575 项县级管理事项。作为乡镇，无论经济多么发达，都只是基层行政单位。没有独立的规划审批和房产等事务的管理权，土地供应受到限制，财政分配也受到县级政府的约束，而即便有了城市的体量，行政编制也只能按照城镇对待。

同时，在我国的城镇化体系中，县和乡镇都以农业为主，而市则以工商业或服务业为主，这种定位之变，能带来城市主导产业之变。换言之，财权小，事权小，地权小，人事权小，这是经济强镇面临的四大困境。如今撤镇设市，这一切问题都不复存在。

其三，撤镇设市，影响最大的当属原来的县城。能列入撤镇设市候选阵营的，一般都属于经济强镇，多数都是区域经济中心。将强镇设为县级市，固然能促进整个区域的经济发展，但对于原来的县城却未必是好事。

以龙港为例，龙港原属于苍南县。2018 年GDP 超过300 亿、财政收入为24.6 亿，均占据整个苍南县的半壁江山。离开龙港，对于苍南经济的影响可想而知。

国家发改委规划司副司长周南说，特大镇进一步发展面临不少瓶颈和制约，形象地讲就是“小马拉大车、大脚穿小鞋”。这些特大镇主要是依靠市场力量发展起来的，是民营经济聚集的地区，因地制宜、持续深入地推进体制机制创新，进一步挖掘激发特大镇的发展潜力，促进有条件的特大镇逐步成长为中小城市，符合现代化城市建设规律，也顺应了经济发展规律和城镇化发展规律。

国家战略不会着眼于一城一地的得失，而立足于区域经济发展的大局。撤镇设市，既符合经济发展规律，也是新形势下促进区域发展的不二选择。

龙港模式对于新型城镇化意义何在？

龙港的试点实践，为丰富完善国家新型城镇化发展体系探索了新路径，为深化全国基层管理体制改革提供了新方法，为农民就近就地城镇化积累了新经验，是践行新发展理念的全新探索。

值得注意的是，“撤镇设市”的城镇化绝不是为了盲目扩大城市规模或大搞工业建设，改变农民户籍并不是城镇化的最终目标。

多层级、多模式并存的渐进式设市制度体系，可以在一定程度上减少假性城镇化的发生，比如采取撤县设市、撤镇设市、县下辖市这三种模式的渐进转化。但值得注意的是，这种渐进的“扩权”模式，必须以不限制城市发展为前提，这不仅需要具有标准统一的相关政策来界定，更需要结合现实状况进一步合理判断。

浙江省发展改革委副主任翁建荣表示：“国家新型城镇化综合试点工作的顺利推进为龙港撤镇设市奠定了坚实基础，这一点是其他地方无可比拟的。”龙港撤镇设市，将进一步完善城市化发展体系，为拓展城市化新路径提供浙江经验、温州实践。

国家发改委《2019 年新型城镇化建设重点任务》中提出，“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”。由此可以看出，国家正在全国范围内深化新型城镇化，浙江龙港“撤镇设市”试水成功后，有望作为新型城镇化建设的一个模板被不断复制，为新型城镇化建设提供更多的成功经验，为新兴城镇化发展打造新的经济增长点。

龙港设市模式有哪些特点？周南说，一是遵循精简、统一、高效要求，强化党委领导核心作用，构建简约精干的党委、人大、政府、政协领导班子。二是推行大部制改革，防止机构重叠、职能重复、工作重合。三是实行扁平化管理，不设乡镇、街道，减少行政层级、提升管理效率、强化村居自治。四是下沉工作力量，基层工作委员会统一调配职能部门条线人员下沉，推进条块整合。

浙江省发改委副主任翁建荣介绍，龙港市设置的15 个党政部门中，有6 个党委部门和9 个政府部门，比浙江省内同类县市机构数量少60%。“大部门制改革和县级权限下放的经验做法被国家发改委向全国复制推广。”

浙江省民政厅厅长王剑侯说，龙港设市不仅仅是行政区划的调整，也是行政管理体制改革的一个重要探索。比如，把41个镇级机构整合成15个大部门，承接苍南县下放的县级权限。并且，不设乡镇、街道，实行‘市管村（居），分片服务’的新模式，强调高效、低成本，这在中国县级行政区域是独一无二的。

龙港镇首任党委书记陈定模说，让离开土地的农民首先进入小城市，地缘相近，语言相同，习俗相似，朋友圈子没有多大的变化，不会产生陌生感。此外，小城市房价相对较低，农民进可以向中大城市进军，退可以回到农村种地。有利于农村转移人口就地、就近城镇化，降低人口转移成本，有利于减轻大城市压力。龙港市的诞生，为丰富完善国家新型城镇化发展体系探索了新路径。

华东师范大学中国行政区划研究院专家林拓认为，当前，全国各地形成一批特大的经济发达重镇，龙港改革将为这些大镇建立现代城市架构和转型发展探路。

周南表示，龙港的有益经验和先进做法，有利于为其他特大镇设市提供参考与借鉴。下一步将加大扩权强镇的力度，逐步推动有条件的特大镇成长为中小城市。

龙港经验在其他地方能否复制？周南表示，龙港的有益经验和先进做法，有利于为其他特大镇设市提供参考与借鉴。下一步，一是加大扩权强镇的力度，以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障为重点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限。二是继续探索特大镇的新型设市模式，逐步推动有条件的特大镇成长为中小城市。三是积极探索城市的新型管理模式，方向应该是“小政府、大服务”的模式。同时，要全面提升特大镇品质。主要是补齐基础设施短板，补齐公共服务短板，补齐生态环境短板，加强建设美丽宜居环境；大力发展特色产业。主要是做优做强特色产业，提高特大镇发展质量，提高特大镇可持续发展能力和经济活力。