社会组织的转型之道——基于政府与社会关系的视角

◎冉 昊

近年关于社会组织发展的研究可谓海量，但绝大多数聚焦于社会组织的治理问题、机制问题、法制问题和发展前瞻性问题几个主要方面，就社会组织发展转型问题的研究相对较少。在我国社会组织蓬勃发展的今天，我们不得不面对的现实是：社会组织的数量井喷式增长，但数量增长本身却不能带来质量提升。近年来，社会组织因违法违规而被处罚曝光的事件多发，反映出这种数量增长带有一定程度的泡沫。如何挤掉 “泡沫”，提炼出社会组织所应当具有的本源性 “干货”？这是我国社会组织发展过程中十分重要却易被忽视的问题。

现状：数量与质量的矛盾

我国社会组织的数量近年迅速增加。据民政部统计，截至2018年底，全国共有社会组织81.6万个，其中社会团体36.3万个，基金会7027个，民办非企业单位44.3万个。而在2013年底，全国社会组织数量尚为54.7万个，其中社会团体28.9万个，基金会3549个，民办非企业单位25.5万个。五年时间，我国社会组织总量增加近50%，增加迅速显而易见。

社会组织数量的快速增长，一方面是社会组织管理体制改革探索的成效，另一方面也是党和政府积极引导和鼓励的结果。自2012年以来全国各地加大社会组织改革探索力度后，社会组织数量一直保持较高增长速度。同时，我国从2012年开始逐步投入资金引导社会组织参与公共服务，在全国普遍开展了政府向社会组织购买公共服务的试点和探索。

数量增长无疑是可喜的，但社会组织质量的提升是更加重要的课题。2018年以来，我国对社会组织强化监管，当年1月中国社会组织公共服务平台发布第一个被撤销登记的社会组织严重违法失信名单，至年末，共有1724个社会组织被列入严重违法失信名单。监管成效也从侧面反映出社会组织发展的质量缺失。

社会组织应当是公共权力和民间社会之间的中间角色。面向民间，社会组织的质量应当体现在其动员民间力量参与不同层次和范围的公共事业的能力，体现于社会组织在民间的影响力和公信力；面向政府，社会组织的质量则应体现于其联系和代表群众、回应公共政策、参与公共治理、协调社会关系的能力。社会组织公信力是其在民间、在公众中影响力和动员能力的根本来源。但在近年，社会组织、慈善机构以慈善、公益之名牟利，乃至欺诈的事件，并因此遭到行政和司法处罚的事件屡现不鲜。相应的，社会组织在参与公共治理，代表人民群众利益，并使之被纳入公共政策过程方面，也缺少必要的渠道和能力。

社会组织发展的质量缺失，首先是行政化问题。我国大部分社会组织都具有官方背景，或者直接隶属政府部门管理。依附于政府的社会组织也有其公共价值，但这种价值是公权力的职能延伸，它们可以是政府为政施策，推进各项事业的重要角色，但不是人民群众自发、自组织意义上的社会组织，自然也就无法实现代表、动员民间社会参与社会治理的社会职能；其次是对社会组织的监管问题。社会组织需要的监管不仅是指向合法合规的底线监管，更重要的是基于公开透明的社会监督。来自公权力的监管，只能针对违法违规的情况，但社会组织的影响力和行动力更多是来自其公信力，这种公信力必须来自社会和公众的认可，而这种认可只能基于公开和透明的社会监督。

社会组织转型之道

1.政府向社会放权

社会组织有数量而无质量的首要原因在于这些社会组织具有很强的政府依附性，那么提高社会组织质量的最直接办法就是减小这种依附性，也就是通过向社会放权来减小政府对社会组织的管控性。

政府简政放权主要体现在三个维度，即中央向地方放权，政府向市场放权，和政府向社会放权。政府向社会放权，作为我国行政体制改革简政放权的重要方面，已经有了明显的动作。其中一个重要体现，是国务院在机构改革和职能转变的方案中明确提出要取消社会组织双重管理体制。过去在我国成立社会组织需要先后经过业务主管单位和登记管理机关批准，也就是说，社会组织不仅要在各级民政部门登记 （即登记管理机关），还要挂靠一个行政机构（即业务主管单位），从而加重了社会组织的政府依附性。因此，减轻社会组织的政府依附性，就需要改变社会组织的双重管理体制，取消对行政机构的这种无谓 “挂靠”。

横向比较，发达国家对社会组织的登记管理相对简易。比如美国，成立社会组织不需要登记；当社会组织有创建法人组织的需求，可以进行法人登记备案；当组织募集捐赠、想获得免税地位时，可以经由州政府的公共慈善部门审核后，向联邦税务局提出相应申请，如果获得批准才可享有该免税地位。而德国社会组织，成立注册到警署办理程序性手续，登记手续比较简单，基本的条件是：人数7人以上、不违反宪法、有章程、明确解散后财产的归属，达到这些条件，即可获得法律登记。

取消社会组织的双重管理，是大势所趋。2013年，我国行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四大主要领域取消主管单位，而这四大类社会组织约占登记注册的社会组织的三分之二。这是我国社会管理体制改革一大重要探索，极大促进了我国社会组织的发展。

在这一领域地方上也有多样化的探索。比如深圳市2004年初设立行业协会服务署，将分散于各行业协会业务主管部门的职能全部集中授权行业协会服务署，取消工商类行业协会的业务主管单位，取消新设立到行业主管部门申请筹备和登记的程序，改由行业协会服务署直接承办受理并审核，并经行业协会服务署的同意后，进入民政登记程序，复杂分散的 ‘旧二元’管理体制由此转变为简便集中的 ‘新二元’管理体制。2006年底，深圳市依据2006年3月1日开始实施的 《广东省行业协会条例》，将行业协会服务署并入市民政局组建市民间组织管理局，新设立行业协会的筹备和登记直接由民间组织管理局负责，行业协会实现 ‘一元登记管理’。2004年以来，新成立的行业协会近60家，所有协会筹建均是民间自行发起，程序公开、透明，筹建迅速，起步运作较快，充分反映了民间自主设立协会的强大生命力。”比如北京，2013年率先在全国对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织进行直接登记。比如青岛，在五个主城区率先试验打破社会组织 “双重”管理体制，重点在民政业务领域中的公益慈善类、社会福利类、社会服务类三类社会组织中开展，涵盖社会团体、民办非企业单位和基金会等领域，放宽登记条件，简化登记程序，取消社会组织业务主管部门前置审批，实行社会组织直接登记。

取消社会组织双重管理，从中央到地方都已有不少重要的探索和创新。但目前直接登记的范围仍然局限在行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四大领域内，尚未达成全面覆盖。在各地对于四类社会组织的界定也仍未统一，各有不同的执行标准。

这种情况反映的是改革已至中途，社会组织的政府依附性得以削弱，但问题仍未完全解决。现实中，大量社会组织仍然因为找不到主管单位而无法注册，注册成立的很多也或主动或被动成为政府的机构延伸和附属，失却国家治理体系建设中培育社会力量、推行多元共治的本义。

2.社会组织参与社会治理

社会组织的活跃程度是民间社会活力的直接体现，社会组织也是政府和民间社会的中间协调者。尤其在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标和广泛多层制度化发展的协商民主建设要求下，社会组织提升质量、活力，积极参与社会治理就显得尤为重要。

社会组织参与社会治理，在国外已有较多成熟实践。上世纪八十年代以来福利国家改革的一项重要内容，就是国有生产性部门的私有化，以及政府在市场所扮演角色的改变，其实质就是把原本公有属性或是政府承担的职责外包给非公有部门，从而一方面减轻公有部门以及政府的负担，另一方面提高这些功能的实现效率。

社会组织参与社会治理，是增强政府治理能力的有效途径，这在国内外研究中已有相当程度的共识。王浦劬和萨拉蒙通过比较分析，发现政府购买公共服务确实可以提高政府的工作效率，因为某些公共服务的功能通过外包给社会组织，使得政府能集中精力做那些最重要的事情。李强认为，国家能力的不足不是由于国家的权威危机，而是 “公共权威的危机”，所以，解决问题的办法不是增强中央政府的能力，而恰恰是要限制国家权力，通过剥离政府的非国家职能和企业的公共职能，提高政府供给公共产品能力和企业追逐利润能力。这实质上是通过给政府减负，让市场自我运转以及社会组织自我管理的方式来提高政府的治理效能。

立足当下，从政府的角度出发，要促进社会组织的治理参与，一方面是要主动探索尝试向社会组织释出更多制度空间，容许和鼓励民间自组织力量的发育，在管理上既要严把合法合规的监管底线，也要给社会组织留出充足的尝试和发育的空间。另一方面也为社会组织构建面向社会公众的信用体系，为社会组织透明化，接受社会监督、公众监督提供制度化平台。以此，使运作规范高效的优质社会组织脱颖而出，获得公众认可，扩大其社会影响力。