关于贯彻实施行政诉讼法推进依法行政情况的调研

□聊城市人大监察和司法委员会调研组

为深入了解全市行政诉讼情况，严格规范行政行为，全面提升依法行政水平，今年5月中旬至7月下旬，聊城市人大常委会副主任朱加云带领市人大监察和司法委员会对聊城市贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》推进依法行政情况开展调研。调研采取座谈交流、听取汇报、现场观看庭审视频等形式，重点对聊城市2016年至2018年行政诉讼案件的种类、存在的问题及原因进行了深入研究，并对下一步贯彻实施行政诉讼法，推进依法行政工作提出了意见建议。

一、基本情况

这次调研分为两个阶段：一是市人大监察和司法委员会集体调研。先后听取了市中级人民法院、东昌府区人民法院、高唐县人民法院行政审判工作情况的汇报，现场观看庭审视频，座谈交流行政诉讼和依法行政工作情况等。二是监察和司法委员会工作室跟进调研。针对委员会调研发现的问题，工作室又专门组织人员到市中级人民法院、市司法局和部分县（市、区）法院进行广泛深入调研。调研发现，2016年至2018年，全市法院共审结各类一审行政诉讼案件2096件，其中行政败诉案件684件，占比32.63%。2016年共审结597件，败诉241件，占比40.37%；2017年共审结592件，败诉202件,占比34.12%；2018年共审结907件，败诉241件,占比26.57%。

二、行政败诉案件的类别

行政诉讼案件涉及领域广泛，主要发生在土地、房屋征补、劳动和社会保障、城乡规划、公安等领域，数量占全部案件的80%左右。行政败诉案件主要有以下几种：

（一）程序违法。在所有行政败诉案件中，最突出的是行政机关违反法定程序。2016年至2018年，因程序违法被判决败诉的案件为422件，占全部败诉案件的61.69%。如东昌府区谷庄片区33户居民起诉区政府违法强拆案，被告在强制拆除前未对房屋面积及房屋内财产予以清点、登记并录像留证。再如东阿县铜城街道办事处12户居民起诉东阿县政府违法强拆案，被告仅发布了“明白纸”，未与原告达成拆迁补偿协议，没有进行房产评估就强制拆除了原告房屋。

（二）认定事实不清。2016年至2018年，此类败诉案件为194件，占全部败诉案件的28.36%。一是未认真调查取证即作出行政行为。如谢可波等30人诉茌平区人民政府土地行政登记案，行政机关未对土地权属进行核查，错误地将已为原告颁发集体土地使用证的宅基地又为他人发放了农村土地承包经营权证，导致出现“一地两证”的情况。二是证据有瑕疵。有的证人证言不符合证据要求，有的执法笔录缺少签名，还有的将已被上级法院裁定撤销、失去法律效力的民事判决结果作为行政裁决的依据。三是主要证据明显不足。有的行政机关答复信息公开申请时，既不向当事人说明理由，也未告知当事人依据相应法律法规规定的方式和途径获取相关信息。

（三）履职尽责失当。2016年至2018年，此类败诉案件为62件，占全部败诉案件的9.06%。一是行政乱作为，超越职权批准事项。如昌澳家纺针织公司诉山东省人民政府行政复议案，根据法律规定征收土地只能由国务院和省级人民政府批准，聊城市人民政府批准同意聊城市国土资源局完善涉案土地征用手续,即属于超越职权。在土地征收中被征收人拒不交出土地的，根据法律规定应申请人民法院强制执行，有的行政机关直接强行清除地上附属物而被确认违法。二是行政不作为。有的行政机关对于要求其依法定职责履行保护人身权、财产权等合法权益的申请，拒绝履行或者不予答复。有的行政机关对于申请人邮寄送达或者通过网络方式提交的申请不予接受、不予答复。三是懒政怠政。有的行政机关对当事人提出的履行法定职责或信息公开要求，拖延履行或者迟迟不予答复。有的履行法定职责超过必要期限，特别是检察机关提起行政公益诉讼的案件，均属检察机关发出检察建议后，有关行政机关在规定的期限内没有及时纠正违法行为或者依法履行职责而被法院确认违法或者责令履行职责。

三、依法行政存在的问题及原因

通过对行政败诉案件的分析，聊城市行政机关在依法行政方面主要存在以下问题：

（一）依法行政意识淡薄。部分行政机关领导及工作人员法治观念不强，不能自觉地加强法律知识学习，不善于运用法治思维和法治方式解决问题。有的部门领导干部在作出重大行政决策决定时，不注重发挥本单位法制机构和法律顾问的作用，行政决策的科学化、民主化、规范化程度不高，容易引发行政争议。有的行政机关对行政败诉案件反映出的问题没有及时整改，导致同类违法问题多次出现。

（二）依法行政水平和能力不足。部分行政执法人员不注重业务及法律知识的学习，对所需法律掌握不够全面、专业素质不强，在行政执法过程中程序违法、认定事实不清的现象时有发生。有的执法人员责任心不足，工作方式单一，不能主动作为帮助群众依法解决实际问题。

（三）矛盾纠纷化解机制不健全。有的行政部门遇到纠纷不愿调解、推诿扯皮，造成一些可以通过行政调解解决的纠纷错失了调解机会。司法调解、行政调解和人民调解的衔接不够顺畅，还没有形成化解矛盾纠纷的合力。

（四）行政机关负责人出庭应诉率低，应诉能力不足。2016年至2018年，聊城市行政机关负责人出庭应诉率仅为20.61%，与有关法律和制度的要求差距很大。2019年上半年，出庭应诉率虽然有了大幅提升，达到71.36%，但在全省16个地市中仅列第11位。有的行政机关负责人不熟悉案情，缺乏庭审经验，存在“出庭不出声”现象，不能实际参与案件的庭审或协调，应诉能力明显不足。

四、推进依法行政的建议

为深化依法治国实践，加快推进聊城市法治政府建设，促进依法行政工作，结合行政诉讼案件反映的问题，调研组提出如下建议：

（一）提高依法行政意识。各级政府部门要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等法治理念，自觉在法律框架内行使权力、履行职责。正确处理好公正与效率、实体与程序的关系，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，积极营造办事依法、遇事找法，解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

（二）规范行政执法程序和执法行为。健全清单管理制度，全面梳理和明确各级行政机关的权力清单和负面清单，向社会公开发布，杜绝超越职权、滥用职权和怠于行使职权等行为。严格行政执法程序，对行政处罚、行政强制、行政征收、信息公开等容易形成诉讼的行政行为，细化操作流程，避免因不作为或者不当作为引发诉讼。强化教育培训，定期组织行政执法人员开展有关法律法规的培训，提高执法水平，从源头预防化解行政争议。

（三）完善矛盾纠纷化解机制。建立健全社会矛盾预警、隐患排查和重大决策社会稳定风险评估机制，建立畅通有序的诉求表达、矛盾调处机制，增强社会矛盾化解工作的前瞻性和主动性。发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，加强行政调解工作，完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联动的调解机制和工作体系，及时解决群众合理诉求，化解行政争议。

（四）加强行政机关负责人出庭应诉工作。健全完善出庭应诉工作规程，提高行政机关负责人出庭应诉率，鼓励主要负责人多出庭应诉。加强行政机关负责人行政应诉和庭审技巧培训，掌握行政诉讼相关知识，熟悉庭审规则和基本流程，提高行政机关负责人出庭应诉能力。

（五）加强司法与行政的良性互动。各级法院要积极邀请行政机关负责人和行政执法人员参加庭审观摩、案例研讨等活动，协助行政机关提高依法行政能力和水平。认真贯彻落实《山东省政务信息系统项目管理办法》，构建行政与司法信息共享平台，打通行政执法、行政复议与行政诉讼的电子化信息通道。重视司法建议工作，增强司法建议的针对性、可行性，强化沟通协调，提升司法服务水平。

（六）加强人大监督。各级人大常委会要通过听取和审议专项工作报告、调研视察、执法检查、专题询问、组织代表庭审观摩等方式，加强对人民法院行政审判工作的监督，支持人民法院独立行使审判权；加强对政府部门依法行政工作的监督，支持人民政府依法行使职权，督促“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法。