海南国家公园体制试点建设管理模式难点问题与对策

文｜陈曦

习总书记在“4·13”讲话中指出，海南要积极开展国家公园体制试点，建设热带雨林等国家公园，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护地体系。中央12号文件提出，海南要加强自然保护区监督管理。研究设立热带雨林等国家公园，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律实行整体保护、系统修复、综合治理。

在我省开展国家公园体制试点，是党中央国务院及我省的重要战略部署，对我省推进生态文明建设、建设国家生态文明试验区具有十分重要的意义。建立国家公园体制在全国尚处于试点阶段，试点区均可以根据自身的特点探索适合的体制模式。在我省整合现有的各类自然保护地，建立国家公园体制，形成以国家公园为主体的自然保护地体系，需要根据我省实际发展情况，构建全新的管理模式、经营模式、法律体系等。本文针对管理模式这一问题进行分析，并提出相关对策和建议。

构建管理模式面临的难点问题

当前，我省处于国家公园体制试点阶段，既是机遇也是挑战。在推进过程中，不可避免地遇到一些问题，包括：

“一地多牌”现象普遍存在，完整的生态系统根据部门职能被要素化分割。海南在2018年机构改革之前，林业、住建、环保、国土、海洋等主管部门根据自身的职能范围，在不同的历史时期，对同一个自然保护地，申报了与其管理职能对应的自然保护地类型。导致一个保护对象具有多重身份，分属不同的职能部门管理，保护范围交叉重叠、管理目标各不相同，一个完整的生态系统根据部门职能被要素化分割。如霸王岭林区，既是国家森林公园，又是国家自然保护区。

“属地管理”为主的管理模式，导致自然资源产权制度虚设。各自然保护地的行业主管部门只对保护地行使行业管理和技术指导的职能，主要由保护地所在的地方政府对其直接行使行政职能。以往，一些地方政府为拉动地方经济，较之生态保护常常更为注重对自然资源的开发利用，以发挥其经济效益。这种“部门管理与属地管理相结合，以属地管理为主”的管理体制，不利于各自然保护地的生态保护。

权责归属不清，导致体现全民公益性目标定位的缺失。一些地方政府对自然保护地往往承担了与自身能力不相匹配的全国性责任。由于地方政府的局限性，导致片面注重保护地的经济功能，强调自然保护地的旅游资源开发利用价值，忽视了这些自然资源的全民公益性。

构建管理模式的对策建议

上述问题客观存在，必须积极解决。结合我省实际，笔者提出以下建议：

形成国家公园管理局、省自然资源和规划厅下设的省级国家公园管理局、基层国家公园管理处三级垂直管理架构。需要建立一个专门的、权威的、具有排他性的机构，代表国家行使对国家公园的保护和利用职能。这一部门首先需具有国土空间的规划职能，能够将破碎化的自然保护地在国土空间上进行整合重组。省自然资源和规划厅整合了与自然保护地相关的多个职能部门的责权，如负责全省的空间规划编制、审批和督察工作的原海南省规划委的职责等。可以在省自然资源和规划厅设置省级国家公园管理局，向上对接自然资源部下设的国家公园管理局，向下直接管理各基层的国家公园管理处。省级国家公园管理局内可设旅游服务、合作发展、科研监测、环境教育专业部门，负责省域国家公园的综合管理工作。牵头整合现有的自然保护地，设立国家公园，国家公园内不再保留或设立其他自然保护地，避免一地多牌，并组建国家公园管理处。省内各基层的国家公园管理处与省国家公园管理局对接，负责各国家公园的综合管理工作，并将国家公园管理处作为省本级一级预算单位管理。逐步将“部门管理与属地管理相结合，以属地管理为主”的管理体制，转变为自然资源部下设的国家公园管理局、省自然资源和规划厅下设的省级国家公园管理局、基层国家公园管理处的三级垂直管理架构。

建立集空间规划、管理规定、实施计划于一体的决策机制。在明确的管理目标之下，建立集物质空间规划、管理规定、实施计划于一体的决策机制。物质空间规划是对国家公园区域的划分及设施的布局；管理规定是制定实现自然资源严格保护、合理利用理想状态的保障措施；实施计划是要达到理想状态，需逐年开展的具体综合行动计划。建议由省自然资源和规划厅组织开展海南国家公园体制研究，尽快组织编制宏观层面具有战略意义的《海南省国家公园发展规划纲要》。就拟在海南中部建立的热带雨林国家公园而言，可由省有关部门组织编制热带雨林国家公园建设规划、制定热带雨林国家公园管理办法以及热带雨林国家公园三年行动计划等，使国家公园的建设、管理和实施能够有机统一，有序进行。在省级国家公园管理局设科学研究部门和专家委员会，包括区域规划、风景园林、生态学、动物学、植物学、海洋学、地理学、经济学、社会学、管理学等方面的研究人员及专家，提高科学研究、监测管理的能力，为政府决策提供专业咨询。在各国家公园建立驻场顾问制度，组成科研小组定期访问该公园，使其成为资源保护和管理的技术支撑力量。

统一行使自然资源资产所有权与国土空间用途管制权。要建立代表国家意志的、体现全民公益性的国家公园体制，需以自然资源资产产权制度作为保障。建议在中部12个市县施行差别化的考核管理办法，为在国家公园体制试点阶段能够更好地行使自然资源的所有权、国土空间用途管制权提供政策支撑。要健全自然资源的产权制度，需要尽快对自然资源进行确权，并合理定价。例如，对热带雨林、湿地、河流等自然资源进行资产实物核算，并对这些资源所能提供的生态产品和生态服务的价值进行评估。对自然资源及其所能提供生态产品和生态服务价值的量化，一方面可以防止盲目地对自然资源的掠夺性消费和对生态环境的无节制破坏；另一方面为制定具体的资源有偿使用和生态补偿办法奠定基础，也有利于中部市县建立健全绿色GDP核算体系。

建立严格生态保护、体现全民公益性的管理机制。第一，要体现全民公益性。国家公园要具备非营利的属性，才能实现对生态的有效保护，顺利开展科学研究、环境教育等公益性活动。第二，建立协同保护机制。一方面是在条件尚未成熟期，特别是在国家公园体制试点阶段和国家公园初步设立阶段，我省应配合国家层面的国家公园管理局做好自然资源和生态环境保护的协同管理工作。另一方面，省自然资源和规划厅下设的各部门在国家公园具体的规划建设和监督管理过程中，需要形成联动机制，避免在整合相关部门职能之前因多头管理、职能狭窄造成的效率低下和保护不力等问题。第三，完善的监督机制。建立第三方评估制度，可由省生态环境厅对国家公园的建设和管理进行动态地科学评估；建立健全社会监督机制，鼓励公众参与，建立举报制度和权益保障机制。