网络空间负责任国家行为规范：源起、影响和应对

负责任国家行为规范的提出与发展

随着国际关系向网络空间的延伸，国家不仅越来越多地通过制定国内立法和政策参与网络空间治理，也日益频繁地作为网络空间的行为体，直接开展或参与包括网络攻击、网络间谍等在内的各种网络活动。究其原因，与现实世界相比，网络空间这一新领域的国家行为规范还远远没有得到确立。然而，在全球互联互通的网络空间，各国在维护网络安全的脆弱性和相互依存程度远远高于现实世界，因而更加迫切地需要确立有关行为规范，并在此基础上维护网络空间的安全和秩序。“负责任国家行为规范”（norms of responsible state behavior）的提出，与近年来国际社会对网络空间规则和秩序的日益重视密切相关。

迄今为止，负责任国家行为规范的提出和发展可以划分为四个阶段。

（一）第一阶段：最早被相关国家提出

2007年以来多起影响深远的网络安全事件接连爆发，使国际社会对网络空间国家行为规范的缺失日益关注。美国奥巴马政府于2011年5月出台的《网络空间国际战略》，率先在国际层面推动“网络空间法治”，强调和平时期和冲突中的现有国际法规则也适用于网络空间。这一文件还提出：“美国将会打造和维持一个通过负责任行为规范来指导国家行为、维持伙伴关系并支持网络空间国际法治的环境。”由此可见，美国对网络空间负责任国家行为规范的倡导，是同“网络空间国际法治”的整体目标和国际法在网络空间的适用密切关联起来的，这也对随后国际上关于这一问题的讨论产生了不可忽视的影响。

（二）第二阶段：开始出现在共识性国际文件中

2010年以来，联合国信息安全政府专家组（UN GGE）在推动网络空间国际规则的发展方面发挥着日益突出的作用，同时也对于网络空间负责任国家行为规范的发展产生了较大的影响。2013年6月24日，第三届联合国信息安全政府专家组（届期为2012—2013年）达成了一份具有里程碑意义的共识性文件，该报告的正文中5次出现了“负责任国家行为规范、规则和原则”的表述，并在其第三部分以“有关负责任国家行为规范、规则和原则的建议”为题，提出了10项相关建议。不过，从具体内容来看，这些建议大多是针对国际法规则和原则如何适用于网络空间，并未将负责任国家行为规范作为单独的一类网络空间行为规范。也就是说，在这一阶段，各方已经接受了“负责任国家行为规范”这一概念，但对其具体内涵基本没有形成共识。

（三）第三阶段：开始在共识性国际文件中较为系统和独立地得到阐述

届期为2014—2015年的第四届联合国信息安全政府专家组，对国家在网络空间的负责任行为规范进行了进一步探讨，并取得了新的突破。在2015年7月该专家组达成的共识性报告中，除了在国际法如何适用于网络空间问题上取得了一定进展外，对于负责任国家行为规范的阐述也迈出了一大步。该报告第三部分标题为“负责任国家行为规范、规则和原则”，其中第13段专门提出了11项“自愿、非约束性的负责任国家行为规范”，例如：各国应遵循联合国宗旨，合作制定和采用各项措施，加强信通技术使用的稳定性与安全性，防止发生被公认有害于或可能威胁到国际和平与安全的信通技术行为等。

在上述共识性报告中，国际法适用于网络空间的有关内容出现在第六部分（特别是第28段），负责任国家行为规范的有关内容则出现在第三部分（特别是第13段）。至此，负责任国家行为规范的发展开始进入一个新阶段，即这类规范不再“依附”于国际法在网络空间的适用等内容，而是已经被确立为网络空间相对独立、自成一类的规范。

（四）第四阶段：在联合国信息安全政府专家组之外的发展

第五届联合国信息安全政府工作组（届期为2016—2017年）的谈判在2017年6月无果而终，尽管直接原因是有关国家在国际法适用于网络空间的有关问题（特别是自卫权的行使、国际人道法的适用以及反措施的采取等）上无法达成一致，但负责任国家行为规范（特别是美国试图将“各国不应通过网络手段窃取知识产权、商业机密和其他敏感商业信息用于获取商业利益”确立为一项新的负责任国家行为规范）也是在各国之间引发了较大分歧的问题。

但是，这一挫折并未妨碍负责任国家行为规范在联合国之外继续得到重视和讨论。由40多名知名网络空间领袖人物在2017年2月成立的“全球网络空间稳定委员会”，也积极推动和影响网络空间的负责任国家行为规范。2017年11月，该委员会推出了一条名为“捍卫互联网公共核心”的国际规则，即：在不影响自身权利和义务的情况下，国家和非国家主体不能从事或纵容故意并实质损害互联网核心的通用性或整体性并因此破坏网络空间稳定性的活动。这一规则被提出后，在国际上产生了不小的影响力。可以预计的是，在今后若干年内，负责任国家行为规范仍将是网络空间各方争夺、博弈的焦点领域和难以回避的“主战场”之一。

负责任国家行为规范的性质、作用和局限性

（一）性质

负责任国家行为规范的性质，可以从以下两个方面加以阐述。

一方面，负责任国家行为规范本质上属于一种“国际软法”。首先，在推动负责任国家行为规范方面影响最大的机构——联合国信息安全政府专家组——只是联合国大会第一委员会设立的一个专家机构，它没有也不可能具有真正的“造法”功能；其次，目前为止在有关负责任国家行为规范最具权威性的两个文件——联合国信息安全政府专家组2013年和2015年的两份报告——中，这类规范都被明确界定为“自愿、非约束性”的规范，不具有直接、明确的法律约束力；再次，2013年和2015年的两份报告中，大量使用了“应该”而非“必须”来阐述国家的有关义务。

负责任国家行为规范之所以采用不具法律约束力的软法形式，这与网络空间国际规则的发展现状有关。在网络空间这个新领域，尽管国际社会对于国际法适用于网络空间已经达成原则性的共识，但对于网络空间国际规则应当如何发展仍存在诸多分歧。至少就短期而言，有约束力的全球性协议尚难以达成。负责任国家行为规范作为一种相对灵活、没有“牙齿”（对违反行为的制裁）的规范，较易得到各国接受，从而有可能在较短时间内弥补现有网络空间国际规则的某些空白。

另一方面，负责任国家行为规范有别于现有国际法在网络空间的适用，并且是作为现有国际法适用于网络空间的重要补充而被提出来的。

当前，美国等西方国家最早提出国际法在网络空间的适用，并主要强调现有国际法在网络空间的适用，反对“另起炉灶”为网络空间制定新的规则。应当看到的是，现有国际法在网络空间的适用的确具有某种必然性和合理性。但同样不应忽视的是，在网络空间治理的很多重要问题上，现有国际法的相关规定要么过于原则、模糊，要么没有可以适用或参照的相关规定。

负责任国家行为规范与西方国家关于“发展国家在网络空间的行为规范不需要重新创设习惯国际法，也不会使现有国际法规范过时”的立场并不存在不可调和的矛盾。另一方面，负责任国家行为规范又有别于现有国际法在网络空间的适用，它是一系列专门针对网络空间相关问题而提出的新规范，旨在起到填补现有规则空白的作用。因为网络空间的很多行为都难以通过现有国际法加以有效规制，如果各国愿意接受这些“没有牙齿”的规范并按照这些标准行事，这种规范很有可能会随着时间的推移和各国实践的增加而上升为有约束力的习惯国际法。

（二）作用和局限性

负责任国家行为规范在目前以及今后的较长时间内有着不可替代的合理性和必要性，可以对网络空间国际规则的发展起到一定的积极作用。这主要表现在，它能够作为美欧等西方国家和中俄等新兴国家相关主张的折中，填补网络空间国际规则的某些空白：作为一系列专门针对网络空间相关问题而提出的新规范，它能够在一定程度上弥补西方国家突出强调现有国际法适用于网络空间的片面和偏颇之处，同时又比中俄等国关于为网络空间制定有约束力的新规则的主张更容易得到广泛接受（至少在短期内如此）。近年来，各种国际场合频繁出现负责任国家行为规范的概念，也从一个方面表明了国际社会对其积极作用的认可。这就说明，除了西方国家的大力推动之外，负责任国家行为规范也的确有自身的某些合理性和可取之处，并且在可预见的将来，这类规范在网络空间国际法的发展中仍然可以找到自己生存、繁殖的土壤。

不能不看到，负责任国家行为规范作为一个西方国家主导的概念，迄今为止的发展呈现出显著的不平衡性，同时也有着难以克服的内在缺陷。

首先，负责任国家行为规范在内容上呈现出不平衡性。推动确立负责任国家行为规范作为西方国家在网络空间国际法博弈中的主要策略之一，从一开始就是服务于维护西方国家在网络空间的战略优势和主导地位。例如，在第四届联合国信息安全政府专家组2015年报告达成的11条负责任国家行为规范中，更多地体现了西方国家的相关主张。如强调各国不应违反国际法规定的义务，从事或故意支持蓄意破坏关键基础设施的信通技术活动；各国应适当回应他国因其关键基础设施受到恶意信通技术行为的攻击而提出的援助请求；各国应采取合理步骤确保供应链的完整性，使终端用户可以对信通技术产品的安全性有信心；各国不应进行或故意支持开展活动，危害另一国授权的应急小组的信息系统；等等。相反，很多国家关注的网络恐怖主义、网络监控等方面内容却在现有负责任国家行为规范中几乎没有得到任何体现。

其次，负责任国家行为规范也有着难以克服的内在缺陷，这主要表现在：此类规范的宽泛性和约束力较弱、没有违反后的制裁后果固然使其易于得到更多国家接受，这同时也意味着它们不可能得到强制执行，难以产生国际条约和习惯国际法规则那样的“硬法”规则的规范作用。

总之，在当前网络空间国际规则博弈中，负责任国家行为规范是网络空间国际法发展的关键环节之一，短期而言，它发挥着独特和难以替代的作用。但是，主要是在西方国家推动下发展起来的负责任国家行为规范，也逐渐暴露出各种不平衡性和局限性。对于这些不平衡性和局限性，国际社会不应予以低估。

对中国的启示和应对建议

鉴于负责任国家行为规范将是今后一段时间内网络空间国际规则博弈中的焦点问题之一，我国应当高度重视和正面回应。

第一，我国需加强对国际法上的“软法”现象的研究，为科学应对负责任国家行为规范提供坚实的理论和实践依据。目前，由于各国对现有国际法的适用以及通过条约或习惯制定新规则还存在较大的分歧，由相关国际组织、互联网行业、非政府组织等倡导的非约束性“软法”规则正在发挥不可忽视的作用，负责任国家行为规范就是一个突出的例证。我国政府和学界应当通过深入研究，探讨软法在国际法和国际关系中的形成背景和作用机理，对网络空间软法与外层空间、国际环境保护等领域国际软法的形成、发展和演变加以比较研究，形成我国对国际软法的总体认识和应对策略。

第二，我国应立足于“趋利避害”，尽力使我国的有关政策主张在负责任国家行为规范中得到充分体现，并防止西方国家推动下有关规范继续走向不平衡。例如，针对美国政府积极推动将“各国不应通过网络手段窃取知识产权、商业机密和其他敏感商业信息用于获取商业利益”确立为一项新的负责任国家行为规范，我国可以考虑的策略之一是，要求将“各国不得通过大规模网络监控和窃密来侵犯他国主权、威胁他国安全利益”也确立为一项新的负责任国家行为规范。尽管美国政府不会轻易接受这一点，但这至少将使美国在该问题上难以占据道义制高点。

第三，我国应警惕和防范西方国家在负责任国家行为规范问题上“挂羊头卖狗肉”，试图将以“软法”形式确立的相关行为规范发展为事实上的“硬法”。一些西方国家已经在2016—2017年的新一届联合国信息安全政府专家组内提出了建立“国家行为规范监督执行机制”的建议，意图使现有主要是在西方国家推动下确立的负责任行为规范成为有“牙齿”、有法律后果的“硬法”。这一目标一旦实现，它不仅完全绕过了中俄等国关于以条约形式在网络安全领域达成新的国际规则的主张，从而极大地削弱了这些国家在网络空间国际规则制定中的话语权，也完全背离了负责任国家行为规范的初衷。因此，我国应对西方国家的上述意图加以警惕和反对。

第四，我国应引导国际社会对负责任国家行为规范的作用、局限性及其弥补渠道达成客观、合理的认识，使这类规范在网络空间国际法的适用和发展中不至于“喧宾夺主”。我国应当在联合国等多边和双边场合强调：负责任国家行为规范虽然对于国家间讨论和解决网络安全领域的关切有一定积极作用，但它作为一种自愿性的非约束性承诺，在监督、执行、法律后果等方面有着难以克服的缺陷，因而它在网络空间国际法发展中的作用不应被过度夸大。

结语

作为网络空间国际治理中的一个“新生事物”，负责任国家行为规范在过去几年中日益受到关注，显示了较为强大的生命力。与国际条约、国际习惯等国际法上有确定约束力的“硬法”规则不同，负责任国家行为规范这种“软法”规则在形成和接受方式、影响力以及作用机制等方面都有着自身的特色。但不可否定的是，负责任国家行为规范在很大程度上能够起到填补现有规则空白的作用，有利于提高国家行为的可预测性，也有利于促进网络空间国际法治的发展。当然，负责任国家行为规范迄今为止的发展，也呈现出较为显著的不平衡性和难以克服的内在缺陷，必须加以重视。

对中国来说，密切关注和积极影响负责任国家行为规范的发展，必将是中国参与网络空间国际规则制定、提升网络空间规则制定权和国际话语权的重要环节。毕竟，在未来可预见的相当一段时间内，以国际条约的方式发展网络空间规则仍存在不小的障碍，相关国际习惯的形成也非常缓慢，负责任国家行为规范等“软法”很可能将是网络空间国际规则博弈的主要形式。因此，中国应当在坚持为网络空间制定新规则等现有主张的同时，更加重视负责任国家行为规范在网络空间国际法治中的地位和作用，更加善于在网络空间国际博弈中灵活运用和有效引导这类规范，使之最大限度地服务于我国的利益和诉求。