中美网络空间战略比较：目标、手段与模式

当前，网络空间战略竞争已经成为中美关系最重要的内容之一。中美网络空间战略有相容之处，如共同应对网络犯罪、网络恐怖主义以及维持一个安全和有序的网络空间秩序的需求，但不可否认的是，中美网络空间战略在许多方面都存在着竞争、矛盾甚至冲突，二者在目标、手段和模式上都存在一定的差异。

中美网络空间战略目标的一致与冲突

国家在网络空间的战略利益与诉求可以分为对内目标和对外目标。对内目标主要是积极维护信息网络关键基础设施及相关重要系统的安全，从而维护在网络空间的国家利益。基础设施的安全和网络空间的整体稳定是中美两国共同的网络空间战略目标，加强安全、打击网络犯罪和网络恐怖主义、防止突发危机是两国的共同利益和目标。当然，中美网络空间战略的对内目标也不是完全相同的。例如，在网络安全方面，中美都非常重视对基础设施和网络数据的保护，但中国更注重网络安全在促进社会安全与稳定方面发挥作用，更关注网络信息自由流动所造成的社会安全和政治安全问题。

但两国网络空间战略的对外目标则不尽相同。对美国而言，网络空间战略的对外目标是借助对互联网技术、资源及规则的把控，从而在网络空间维持美国的霸权地位和主导优势。

对中国而言，网络空间战略对内目标的重要性要远胜于对外目标。与美国不同，中国网络安全战略的目标就是保障国家安全和利益，力图通过提高网络空间的治理能力来保障网络空间的稳定和网络活动的安全有效，既不寻求霸权地位，也不干涉他国内政。有学者认为，中国的网络战略目标更多是“国家中心导向”，希望利用互联网推动国家建设和社会发展的同时，将其负面影响降至最低。具体来说，中国的网络安全利益在三个方面受到威胁：一是社会与政治稳定受到的威胁；二是关键信息基础设施和网络系统安全受制于人的威胁；三是面临网络信息和数据安全与国际网络安全博弈。

结合特朗普政府的《国家安全战略》《加强联邦政府网络与关键基础设施网络安全》的行政令、《国家网络战略》及美国国土安全部发布的《网络安全战略》，可以将美国的核心网络安全利益归纳为以下四个方面：一是以应对关键基础设施的系统性风险为主的美国本土安全；二是以维护商业技术机密为核心的经济和数据安全；三是以提升网络攻防能力为核心的竞争优势；四是通过拓展网络空间行动自由提升美国的影响力。

中美网络空间战略目标的差异源于两国对网络空间威胁的不同认知。中国当前正处于社会转型期与改革深水区，政治安全和社会稳定成为中国总体国家安全的首要关切。因此，在中国看来，在对外目标实现方面，中国的威胁主要来自一些西方大国利用信息技术优势对中国网络空间发展的妨碍和压制。在对内目标实现方面，中国当前所面临的最大网络安全问题是网络整体的不安全性。中美两国在网络空间综合实力上严重失衡，美国不仅保持着巨大的网络空间技术优势，主导着网络空间治理的规则和话语权，而且国家分裂主义和国外文化入侵的威胁也相对小。因此，美国网络空间战略对内目标主要是防范网络犯罪、网络恐怖主义等对关键基础设施的破坏及对网络数据安全的威胁，对外则力图维护网络霸权。这些都造就了中美网络空间战略的矛盾与冲突。

中美网络空间战略手段的不同重心

有学者将网络安全战略分为“以实力保安全”和“以治理谋安全”两种不同的战略选择。同样，实现网络空间总体战略目标的路径或手段也可以参照这样的分类，前者强调国家自身的实力和能力，倾向于追求在某一领域的绝对优势和主导地位，后者将网络空间的安全与稳定看做一个整体，希望通过维系整体安全来保障不同实力的国家都能免受来自网络空间的安全威胁，享受网络空间发展带来的收益。在实际应用中，两种途径往往都会被运用，但是不同的国家有不同的倾向性。美国的网络安全战略是“以实力保安全”的典型代表，而中国与俄罗斯等国在联合国框架内提出的网络安全行为准则文件是“以治理谋安全”的初步体现。

（一）美国主要网络空间战略手段

第一，控制网络核心资源和主导运行规则。美国一直致力于保持其在网络空间的主导权和控制权，维持对网络空间关键资源事实上的垄断控制，确保网络空间的运行规则符合美国的国家利益。目前的互联网是基于最初的阿帕网发展起来的，所有的标准和规则可以说都是在美国主导下形成的。

第二，强化关键基础设施网络安全。美国高度重视加强关键基础设施网络安全。特朗普于2017年5月签署的13800号《加强联邦政府网络与关键基础设施网络安全》行政令，突出强调要保护联邦政府网络、关键基础设施网络和国家整体网络安全。此外，美国还采取各种措施严防国外信息安全相关产品威胁。例如，强制政府机构卸载国外可疑软件，阻挠外资并购本国信息安全企业。

第三，保持网络空间综合实力优势。美国的综合实力优势不仅体现为网络安全防御能力，而且体现为超强的网络空间进攻能力和威慑能力，以及支撑这些能力的技术基础。重视进攻性网络能力建设是特朗普政府网络安全政策的鲜明特点。除了强调进攻性网络威慑战略外，特朗普政府还从调整网络作战机构和扩充网络作战部队规模方面提高美国网络空间威慑能力。同时，美国不仅拥有硬件制造、软件设计和应用开发等核心领域里的技术优势，近年来又加大了对云计算、大数据、人工智能等未来网络发展重点领域的投资。

第四，促进政企紧密合作。政企合作是美国网络空间战略的关键依托和重要保障。政企合作对于美国而言有多方面的意义。一是有利于共同抵御网络安全威胁。美国企业不仅参与了国家关键信息基础设施和通信系统的建设，而且绝大多数相关应用服务也由私营部门构建和运营。二是有利于参与并引领技术创新。美国众多的信息网络公司为美国在网络空间技术方面保持领先地位和持续创新能力提供了大量支持。三是有利于支持政府的战略行动。美国有着庞大的网络产业复合体，以网络防务承包商为例，它提供包括网络信息监控、网络武器开发、参与网络军事行动、网络防御、网络军事培训、支援和战略战术咨询等产品和服务。美国政府还可以通过其庞大的互联网公司群体，掌握全球互联网用户的信息和数据。

第五，在国际上打造联盟和伙伴体系。美国一直致力于在国际上打造联盟和伙伴关系，并将网络空间合作内容整合进去，以提高其网络空间主导能力。除联合同盟国进行大规模的“网络风暴”演习外，美国还格外注重在网络空间发展与同盟国的双边关系。在欧洲，美国将网络战纳入北约作战体系。在东亚，美国将网络问题纳入美日同盟、美韩同盟、美澳同盟。在南亚，美国强化与东盟的网络关系，尤其致力于推进美印网络合作。通过这些双边或多边联盟，美国不仅希望形成网络安全共同防御体系来抗衡战略竞争对手，而且希望借此推动制定符合美国利益的网络空间国际规则，从而继续占据网络空间主导权。

（二）中国主要网络空间战略手段

与美国的“以实力求安全”的网络空间战略不同，中国网络空间战略可以认为是“以治理求安全”。鉴于中国所处的社会转型阶段特征和总体战略环境，中国在网络空间的核心利益是保障网络环境的稳定和网络活动的可控，从而保障国家安全和维护社会公共利益。中国网络安全战略的主要手段可以概括为以下几点：

第一，强调国家信息主权和网络主权。2016年12月国家互联网信息办公室发布的《国家网络空间安全战略》，以及2017年3月外交部和国家互联网信息办公室共同发布的《网络空间国际合作战略》都重点提出了主权原则，这也是最能体现中国特色的一项原则。

第二，强调网络内容治理和网络结构治理并重。受新自由主义思潮影响，西方所强调的网络治理重点一般是指网络空间结构治理和维护网络数据安全，而中国在关注网络基础设施等结构安全的同时，更关注网络中的信息安全。中国目前正处于社会转型期，缓解矛盾和维持稳定成为中国实现崛起的关键因素，同时中国还面临国内外敌对势力利用信息网络危害国家政治安全的挑战。

第三，逐步建立中国特色的网络安全治理架构。中国特色的网络安全治理架构是“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的网络治理体系”。在中国，网络空间管理的主体是政府部门和机构，相关管理部门必须从维护公共利益和国家安全的角度出发，对网络空间事务进行管理和维护，要在公众的监督下进行行业自查，同时，互联网企业应对在其运营和管理的网络交流平台上发布和传播的信息负责。

第四，加强自主互联网技术与产业发展。中国一方面大力推进“互联网+”行动计划，推动云计算、大数据、物联网及移动互联网等与传统行业结合，并促进新的产业模式和社会生态的健康发展；另一方面，高度重视技术创新领域的产学研用相结合的多主体配合机制，进一步完善国家网络安全技术支撑体系，培育有利于人才发展和创新创业的生态环境，例如实施网络安全人才工程，加强网络安全学科专业建设，打造一流网络安全学院和创新园区等。

第五，构建国家间合作及和平发展的国际治理环境。开展国际合作、寻求国际共识、创造和平发展的国际治理环境，一直是中国网络空间战略的重要目标。《网络空间国际合作战略》指出，“中国致力于与国际社会各方建立广泛的合作伙伴关系，积极拓展与其他国家的网络事务对话机制，广泛开展双边网络外交政策交流和务实合作”。同时，中国支持联合国在制定国际规则及深化网络空间国际合作方面发挥主导作用。

中美网络空间战略模式的不同侧重

国家网络空间战略的核心是对网络空间利益的维护和围绕网络空间权力的争夺。在实际战略施行中，各国围绕网络空间权力的博弈主要表现为控制、威慑、干涉和合作四种模式。中美网络空间战略对不同模式有不同侧重。

第一种是控制模式。“控制”也可称为“主导”，是国际政治权力争夺的最高级别策略。控制模式的采纳与否，不仅取决于当事国的意愿，更取决于其实力和地位。争夺网络空间的主导地位并通过控制网络空间来控制世界一直是美国的战略思维导向，中国作为网络空间的后来者和既有网络空间规则的跟随者，没有意愿也没有能力采取控制模式。美国作为互联网的源起国，在以下方面拥有采取控制模式的优势：一是制定网络运行规则；二是控制互联网运行的基础设施；三是在网络硬件和软件技术方面绝对领先；四是大力投资并试图垄断新技术、新标准的研发与制定，如云计算、大数据、人工智能等。

第二种是威慑模式。凭借强大的技术力量和网络攻防能力，美国是世界上对威慑模式运用得最为娴熟的国家，其中，威慑宣言和武力宣示是两种最常用的公开威慑手段。从奥巴马政府开始，美国的网络威慑政策进入了快速推进期。武力宣示是美国网络威慑政策的另一显著特点。美国国防部2018年5月宣称，美军133支网络任务部队已经具备完全作战能力。同时，美军网络司令部的升级也进一步提升了美国网络空间的行动能力。为了应对网络威慑，中国被迫采取了一定措施，也开始重视网络空间威慑能力的建设，但还谈不上应用网络空间战略的威慑模式。

第三种是干涉模式。网络空间的干涉模式分为直接干涉和间接干涉。直接干涉行为表现为对他国互联网政策进行指责和批评； 间接干涉是通过网络等媒介舆论，煽风点火，传递负面信息，影响他国对外政策的制定，从而间接达到干涉他国内政的目的。在网络空间战略的干涉模式上，美国和中国是典型的干涉和被干涉的关系。美国等西方国家经常批评中国根据自己国情所制定的网络监管政策，中国的网络舆论中则充斥着美国意识形态影响扩张的痕迹。但中国在网络空间战略方面同样坚持互不干涉内政原则。

第四种是合作模式。在合作模式的运用上，中美无疑都在努力推进。但是，中美对于这一模式的运用也是有区别的。美国网络空间战略的合作模式主要体现为和盟友的合作。例如，美国不断升级与亚太盟国的网络合作水平，把网络与军事、情报等结合在一起，逐步构建亚太同盟集体网络防御体系。同美国与盟国共同构筑网络安全防御体系相比，中国在网络安全上奉行的是“结伴而不结盟”的政策。结盟思想体现的是军事对抗的传统安全观，而结伴思想则是立足于和平发展的新安全观。

诚然，基于网络空间权力博弈的复杂性，各国所采取的网络空间战略模式不可能是单一的，往往是多种模式的组合。对美国而言，四种模式都很重要，从而构成了其先发制人的网络空间战略。鉴于美国强大的网络实力，其他各国倾向于网络空间的“跟随战略”。对中国而言，维护安全和促进发展是最重要的任务，因此，中国对外强调国家信息主权、网络主权，积极防止侵害，对内则强调网络信息流动监管，力图保持国内社会稳定，同时以积极参与者、建设者的身份融入现有体系，量力而行地对现有体制进行逐渐变革，主要采取以合作模式为主的网络空间稳定渐进战略。

结论

由于中美社会经济发展都深深依赖网络，中美网络空间战略的对内目标有一定相容之处，即都致力于营造一个有序稳定的网络空间环境。在对外目标方面，二者则存在较大差异：美国的网络空间战略是为了维持美国在网络空间的霸权和主导优势；而中国的网络空间战略则是在优先保障对内目标的同时，以和平、渐进的方式，量力而行地参与网络空间的国际治理，目的仍然是保障国家安全和国家的发展利益。中美网络空间战略的差异主要源自两国对核心网络安全利益和威胁的不同认知。

在不同的网络空间战略目标指引下，中美网络空间战略手段和模式都不尽相同。为了维持其网络霸权，美国综合了控制、威慑、干涉、合作等多种网络空间战略模式，采取先发制人的“以实力保安全”的战略手段，具体措施不仅包括控制网络核心资源和主导运行规则，而且还包括通过推进国内政企合作和国际联盟伙伴关系，加强网络空间的攻防实力优势。而鉴于所处的社会转型阶段特征和总体战略环境，中国采取的是以合作模式为主的网络空间渐进稳定战略，战略手段可以理解为以治理谋安全，具体战略措施则包括在网络主权原则指引下对网络治理对象、治理架构、治理能力基础以及治理国际环境的建设。

中美网络空间战略的一致与冲突塑造了中美网络空间关系。然而，中美关系的本质是互利共赢，维护和发展开放、稳定和安全的网络空间，符合中美两国共同利益。因此，中美应加强网络空间领域的互信与合作，共同推动网络空间互联互通、共享共治，共同构建网络空间命运共同体，从而为更加美好的人类未来发展助力。