推进城镇老旧小区改造的思考

王健 王立鹏

实施城镇老旧小区改造，利国利民。城镇老旧小区是指，建成于2000年以前、公共设施落后，且影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。全国共有老旧小区约16万个，建筑面积约为40亿平方米，涉及居民超过4200万户、一亿多人。习近平总书记在主持2019年7月30日召开的中央政治局会议上指出，要实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程。

意义

1.城镇老旧小区改造是民生工程

（1）改造城镇老旧小区是民生工程。当前大部分城镇老旧小区建成已有20年以上，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题突出，具体体现在三个方面：一是垂直交通缺乏，高龄老人或残障人士上下楼困难。二是公共设施老化。如供水、供暖管道陈旧，电力设施老化，排水设施不通畅，平顶住宅楼渗雪漏雨，环卫和消防设施不达标等。三是公共服务缺失。大部分城镇老旧小区公共服务缺乏，有的小区甚至没有物业管理。

（2）改造城镇老旧小区是民心工程。对城镇老旧小区房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼梯间粉饰，提高了城镇老旧小区房屋质量。同时，楼房加装平层入户电梯、底层加坡道和顶层平改坡也奠定了居家养老的物质基础。此外，城镇老旧小区公共设施改造，也提高了居民的居住质量。

2.城镇老旧小区改造是发展工程

（1）增加社会投资，刺激居民消费。一是城镇老旧小区改造可直接增加节能环保、新型建筑材料、电梯、防水保温建筑材料、供水供暖供气和地下管道等诸多行业的投资需求。另外，完善城镇老旧小区的管理运行体制，增加智慧社区功能、补建休闲设施、养老健身设施与治安防护设施，必将产生新增投资。二是政府扶持城镇老旧小区改造资金具有极强的放大效应。如家电、家具等行业消费增长及居民所增加的消费，都是有支付能力的社会需求，其增加将引致相关产业投资增加，进而实现消费和投资共同增加，促进实体经济增长。

（2）城镇老旧小区改造具有三重效应。一是促进房地产行业发展方式转变，提升城市发展质量。二是形成刺激经济的产业链，迅速解决传统产业的产能过剩。三是避免大拆大建，有利于节能降耗发展低碳经济。

问题

1.标准滞后

标准的滞后制约了城镇老旧小区改造。如老旧小区增加平层入户电梯，需要增加连廊、改变容积率，而且采光、楼间距等标准都不能满足现行建筑标准的要求。

2.改造项目申报审批难

审批手续繁琐导致城市老旧小区改造申报审批难，如电梯加装涉及住建、规划、消防等多个部门。再如不少地方政府规定，仅接受本市、本区管理的住宅区的老旧小区改造项目审批，不受理属地其他产权（如央产房、省产房、多元产权共存的小区住宅等）的老旧小区改造项目审批。导致非本市本区管理的老旧小区住宅改造审批空白。

3.资金筹措渠道狭窄，难以刺激经济增长

目前，全国老旧小区改造以政府出资为主，缺乏社会投资，这一举措虽能惠及民生，但不易带动社会投资和个人消费，难以形成新的经济增长点。

对策

1.改造三原则

（1）电梯平层入户原则。一是能够很好地解决“悬空老人”的上下楼问题。二是能够促进户内装修，刺激个人消费。三是有利于形成银发经济。

（2）综合改造原则。统筹考虑老旧小区平层加装电梯、气电暖水路、环境优化、微电、停车位等改造，有利于实现经济效益和社会效益最大化。切忌一事一议一办，既引起居民反感，又浪费社会资源。

（3）坚持一个实施主体原则。明确项目实施的责任主体，便于政府相关部门监督管理，减少小区改造的经济成本和社会成本。同时有利于改造后建立健全小区物业管理，实现社区柔性治理。

2.完善法律法规和标准，明确政府职责

（1）按照准公共利益原则对老旧小区改造进行立法：对于达到相关规定的老旧小区改造项目，由地方政府审批，明确该项目审批人不适用于终身责任追究制的范围。

（2）由国家规划主管部门对城镇老旧小区改造中遇到的容积率、楼间距和采光时间等问题，进行变通解决，如在其他技术标准不变的情况下，增加改造区域内的容积率，电梯平层入户所增加的面积可视为不会给楼间距和采光标准造成影响。

（3）制订符合老旧小区改造的技术规范和行业标准，保证老工程的安全和质量。

（4）制定城镇老旧小区改造的技术导则，加快相关技术标准制定，让节能高效低成本的新材料、新技术进入老旧小区改造市场。

（5）对符合法律法规和标准的老旧小区改造项目，地方部门不受理或拖延不审批的，要追究责任。

3.创新行政管理体制，实行“一门审批”

推进城镇老旧小区改造，需要创新行政管理体制，简化行政审批，实行“一门审批”：按照属地原则，由住建局牵头，负责协调城镇老旧小区改造项目实施中相关部门对文件和材料的审批，规定时间内不答复的，视为同意，并报规划部门备案。同时，区住建局受理辖区内所有产权小区改造项目材料、负责协调统筹推进城镇老旧小区改造项目的审批及后续开工、施工、监督、与居民代表共同验收等工作。

4.引入社会资金，进行市场化改造

推进城镇老旧小区改造，应遵循“谁使用谁享受谁付费”的原则。

（1）个人出一点。居民作为房屋产权人，应对自己房屋的改造负主要责任。

（2）政府补一点。中央财政投入资金和市区财政资金，主要用于小区水、电、气、热、通信等设施及节能环保等系统改造。

（3）市场化改造。采取容积率奖励，创新投融资机制，以多种模式引入社会资金完成老旧小区改造。

5.试点项目引路

建议通过试点示范工程，有序推动城镇老旧小区改造的全面展开，逐步完善城镇老旧小区改造体制机制。