从智能政府到智慧政府：价值与追求

引言：追溯电子政府发展之路

虚拟政府建设作为电子政府建设的基础实践，自始至终都是其发展的关键环节和中心内容。政府上网后，社会公众开始面对互联网——时空的四维空间之外的第五维中异化形塑的“虚拟政府”，它所彰显的价值远远超出当初人们对办公自动化的想象和预期，使人们自此认识和体验到它对推动行政管理改革的价值，美国最初想利用电子政府推动行政管理改革的理念开始为人们熟知并被逐渐接纳。

虚拟政府、信息政府、一站式政府、电视政府、移动政府、智慧政府等概念冷热度的转换是电子政府工作重心切换的结果，每个概念名词前的修饰语——“虚拟”“信息”“一站式”“电视”“移动”“智慧”的使用指向的都是各个时期政府创新和变革的重点领域，验证了电子政府的构建过程，是信息技术、互联网与政府进行深度结合的过程，也表明了面对电子政府建设中每个阶段的重点工作，最重要的从来都不是技术是否前沿、系统是否先进，而始终是利用技术、应用系统的那些人。人工智能技术再高超，系统行事再拟人，也只能解决电子政府的智能问题，而不能根本性解决智慧问题。要投入智慧政府建设，更得依靠其利益相关者以及其他所有与电子政府干系人的更多参与和智慧奉献。

智能政府与智慧政府的分野

智慧政府阶段意味着政府从智能实现转到智慧担当，需要解决在达到哪些标准或具备怎样的条件才能承担“智慧担当”职责的问题。解决这一问题的关键是先要分清智能与智慧的差别，辨明智能政府和智慧政府为何划界以及以何划界，以此为判断或衡量什么样的电子政府才足以为智慧政府提供标准或表征，进而给电子政府趋向智慧政府提供晋阶“标杆”，引导电子政府渐次进入智慧层次。

先来辨识智能与智慧。“智能”，是“智力”和“能力”的总称。“智力”是指人认识、理解客观事物，并运用知识、经验等解决问题的能力。因其已涵盖“能力”，具有能动性，常与“智能”通用。哲学视域中的“智慧”源自wisdom。哲学学者从共相（即本原）的角度理解智慧，认为它是“普遍必然的知识”。“广义的智慧是指一切有用的知识……狭义的智慧是专指哲学和宗教的智慧。”与知识相比，智慧不是现成的客观知识，而是一种创造性探索的方法，是人的一种内在的本质能力和素养。“人由于本性使然，必然与智慧相关联……同样由于本性使然，人并不拥有智慧，而且，原则上永远不能占有智慧。”但智慧又是可以培养的。智慧是一个相对的概念，智慧有高低之分，人们追求智慧的任务是无限的，即人们想要具有更高的智慧，就只有持续不断地追求下去。人们具有智慧是可能且可行的，只是程度不同而已。

再谈为何为智能政府和智慧政府划界。把虚拟政府、信息政府、一站式政府、电视政府、移动政府等框在智能政府范畴中，将它们与智慧政府区分开来，不是为了划界而区分，主要是缘于两点考虑。一是基于电子政府一直在全面应用信息技术，并且现在和未来更倾向于采用更多、更先进的智能技术的事实。电子政府的智能水平高低主要取决于它所利用的智能技术部分的先进性与否，于是就有了这样的追问：电子政府的智能水平达到什么程度或高度才能算作或可以认为达到“智慧”的标准？这使得为智能政府和智慧政府划界变得重要。二是在现今取得共识的智慧政府出现以前及发展之中，受人工智能技术发展水平的局限，电子政府的“聪明”度始终是有限的，远未达至“智慧”的程度，在此状况下因采用了智慧政府理念和名词就将电子政府轻易地改称智慧政府，显然与其智力水平不符，不符合实际的过誉之词不仅有毁誉的风险，也有阻碍电子政府进步之忧。因此，对电子政府有否达成“智慧”加以判断有其必要性，以智能政府称谓未达至智慧政府之前的电子政府比较准确，也符合我们对智能与智慧的理解和辨识。

最后，智能政府和智慧政府以何划界。“何”即智慧政府的标准或表征。追求“智慧”是智慧政府应有之义，是智慧政府的标志，也是智慧政府建设的主要目的。关于智慧政府到底应与“smart government”还是该与“wisdom government”对应，笔者查阅了大量英文文献后发现，无论是学术研究还是实践方案，智慧政府、智慧城市、智慧国家一类词汇中的“智慧”大多采用了“smart”（聪明），只有极少量的智慧城市成果使用过“wisdom”。智慧政府追求聪明没错，但追求“智慧”只是为了使政府聪明吗？追溯“smart”与智慧政府的渊源，查找到美国科罗拉多州议会在2010年提出的《本州关于责任性、回应性和透明性政府衡量标准法案（State Measurement for Accountable, Responsive, and Transparent Government Act）》的首字母缩写恰好组成“smart”一词，而SMART的主要追求——责任性、回应性和透明性政府也与我们探讨的“智慧”追求相契合，这说明或许正是如同SMART类追求才是人们普遍认同采用“smart”一词的原因。此外，政府的智慧从电子政府产生以来就一直注入其中，只不过不同时期的电子政府所具备的智慧存在高下而已。电子政府能不能被视为智慧政府，应由它所具备的智慧的能量是否充沛、等级是否足够决定，因此智慧政府的标准应是电子政府更多地具有更高程度的智慧，表征为更多强调人的因素、体现人文关怀，强调社会层面与技术层面的互动融合，强调服务供给与服务需求的交互整合，包含了伦理、公共价值、历史文化、人性化、亲民性、公平性、预测性、更多参与、更为负责、更快回应、更加灵活、更有弹性和保障信用等更多的智慧元素。

关于智慧政府的概念，国外学者认为智慧政府是通过利用信息和通信技术，实现政府单层级（城市、州或联邦）或跨层级（跨州和地方政府）的一体化管理，从而创造可持续的公共价值；可界定为政府理解它的顾客——市民、居民和访问者——表达的或没有表达的需求，设计解决方案以处理那些需求，以及有效提供解决方案的能力。我国学者认为，“智慧政府是指通过将政府服务与智能IT技术整合，使公民能够随时随地利用任何设备方便地获取政府服务、参与政府活动并与政府交流的新型政府”。虽然学界认同智慧政府是电子政府的一个高级阶段，是服务型政府的理想化产物，但比较中外学者对智慧政府的认知程度，在智慧政府的表征描述上可见差距，在有关“智慧”的标准认知方面显著不同，提醒我国需要对智慧政府的标准和表征继续加码，并进行深入研究，以保证智慧政府的追求能够真正超越智能政府，做到前瞻性筹划和有的放矢践行。

智能政府与智慧政府的价值与目标追求

我们从中外学术文献和一些发达国家的政策、法案、规划和报告中寻找相关素材，廓清这些国家在与智能政府和智慧政府相关的战略战术方案中究竟在追求什么，以借鉴“智慧”元素和相关经验，明确我国在智慧政府建设中到底应该追求什么。

（一）与智能政府相关的价值与目标追求

1994年美国的《政府信息技术服务的远景》提出建立以顾客为导向的电子政府，为公众提供更多获得政府服务的机会与途径。1999年英国的《现代化政府》提出以提供更优质的公共服务为电子政府的发展追求。2002年美国的《电子政府法案》旨在确保互联网和计算机资源广泛用于公共服务提供。2006年新加坡的《iN2015》将目标集中在网络设施建设与完善。2008年加拿大的《行政长官游说》旨在确保公职人员游说的透明度和问责制，提高公众对政府决策诚信的信心。2011年加拿大的《开放政府倡议》目的是实现政府部门公共信息和数据的开放共享以及公民参与，《数字经济战略》旨在提升加拿大的创新和创造力，使加拿大成为数字经济全球领导者。2012年加拿大的《现代化的价值观和道德准则》旨在增强公职人员的价值观和道德准则。2012年英国的《英国政府数字战略》将政府各部门的服务统一到GOV.UK网站，并提出“数字默认”服务标准，要求所有在线服务必须简单便捷，以至任何可以使用这些在线服务的人都会主动选择在线服务，同时确保不能使用这些在线服务的人士不被排除在这些服务之外。2013年加拿大的《加拿大开放政府行动方案2014—2016》承诺扩大其政府公开活动。2014年德国的《数字议程（2014—2017）》致力于推动“网络普及”“网络安全”及“数字经济发展”三大进程，使德国成为具有国际竞争力的“数字强国”。2016年德国的《数字战略2025》将目标确定为建设成最现代化的工业国家。2016年英国的《国家网络安全战略2016—2021》旨在防范网络攻击，维护英国经济及公民信息安全，提升互联网技术，确保遭到互联网攻击时能够予以反击。2017年英国的《政府转型战略2017—2020》着力于政府各部门间的数据共享、提高公务员的数字技能、完善税务和护照申请等的网络服务。

发达国家政府给予我们的启示包括：在价值理念上，采取以顾客为导向，遵从现代化的价值观和道德准则，以及开放政府、透明政府、责任政府、高效政府、节约政府等行政理念，这些理念在实践中的表现形式虽有不同，但在指导智能政府建设过程中发挥了重要作用；在发展目标上，实现数字经济现代化、国家智能化和城市全球化，提升国家的创新和创造力，提高公众对政府决策的信心，驱动经济社会发展，争取成为具有国际竞争力的“数字强国”、最现代化的工业国家；在政府行动上，注重促进信息和数据的开放共享（甚至包括核心公共部门数据公布）和公开对话，扩大政府公开活动，提供更优质的公共服务以及服务的机会与途径，提高公务员的数字技能，增进公民对其个人资料安全性的信心，提高公民与国家之间的信任度；在技术领域，重点关注ICT产业发展、基础设施建设与完善、互联网和计算机资源建设、政府信息技术服务供给、免费无线网络覆盖率等；在路径选择上，建立开放数据原则，制定统一的服务标准，建设统一的政府服务网站，将大量服务重组转移到网络上进行，以数字化创新推动“网络普及”“网络安全”及“数字经济”发展，提高用户在享受政府服务时的体验，加强网络安全，防范网络攻击，维护信息安全，提升互联网技术；在相关要求上，则体现在服务必须简单便捷，具有包容性，作出具体承诺，行动需要具有主动性、开放性、公民参与性，并加入开放政府伙伴关系，还要确保政府数字转型的安全性，等等。

（二）与智慧政府相关的价值与目标追求

2009年日本的i-Japan战略提出要以一种公民普遍接受的方式利用数字技术，创造数字包容条件，使得公民能够在需要时公平、容易和安全地获得和使用必要信息。2011年韩国的《智慧政府实施计划》将智慧政府定位在与公民一起实现世界顶级的电子政府，体现了服务于民的思想，同时也提出“智慧工作”理念，引导公民进行工作方式的转变，以期实现全社会的智慧化转变，使全社会共同步入智慧时代。2014年新加坡的《智慧国2025》的理念包括连接、聚集和理解，旨在鼓励政府、企业、组织和个人在数字经济中实现共同繁荣。2015年西班牙的《智慧城市2020》提出应最大限度地发挥公共政策对信息通信技术的影响，提高生产力和竞争力，实现工业部门在国内生产总值中的份额占比不断增加，以满足欧盟要求。2018年新加坡的《数字政府蓝图》提出提升数字素养，鼓励每个人在加强政府数字成熟度方面发挥作用，以及实现全流程和服务设计的数据编码等诸多建议。

发达国家在智慧政府的价值与目标追求方面值得我们借鉴的是：在价值理念上，除了秉持智能政府的价值理念，还坚持服务于民的思想以及连接、聚集、理解和智慧工作的理念，以一种公民普遍接受的方式利用数字技术，创造数字包容条件，使得公民公平、容易和安全地获得和使用信息，使政府的信息与服务承载更多的附加价值；在发展愿景上，超越智能政府之处在于实现数字社会，实现全社会的智慧化转变，提高社会生活质量和保障居民生活无障碍，为所有居民和游客提供更加无缝、安全、高效和个性化的城市体验，确保每个人都体验到技术优势，使全社会共同步入智慧时代，成为一个真正的公民驱动型的社会，成为世界上最幸福的城市，政府与公民共同实现顶级的电子政府；在技术层面上，提供广泛的技术访问，鼓励全民在加强政府数字成熟度方面发挥作用，以及实现全流程和服务设计的数据编码；在路径选择上，倡议通过技术创新、积极寻求第三方合作、与私营部门建设伙伴关系，来共同追求智慧，鼓励政府、企业、组织和个人在数字经济中提升数字素养，实现共同繁荣；而在要求上，则主要体现在数字化转型和最大限度地发挥公共政策对信息通信技术的影响方面。

纵观各发达国家在智能政府和智慧政府建设中的价值与目标追求，虽然他们大多秉持先进理念，主张采用先进技术，但给我们的总体感受是，大多数国家的“智能”与“智慧”分野仍不够清晰，他们的智慧政府在“智慧”追求方面仍未真正超越智能政府，真正意义上的智慧政府还停留在人们的想象之中，盛名之下，其实难副。

政府能否或可否具有更多智慧，与其是否具有智慧追求相关。理想的状态或境界是：政府能够在追求具有更多、更高程度的智慧的过程中不断地“批判性地反思人类一切活动和全部知识的各种前提，为人类的存在和发展提供自己时代水平的‘安身立命之本’或‘最高支撑点’”。鉴于中国人建立安身立命之基的“基本共识的基本途径只能是：追寻智慧”，而“最高支撑点”无疑非智慧莫属，面对未来网络环境更多的不确定性、风险性和复杂性，政府更应该以具有更多、更高智慧为目标追求，勇敢选择追寻智慧的科学路径，建设利用泛在的合作网络与更多的组织和公民合作。一方面，应该明确追求智慧应更多侧重于价值层面的建构，需要的是共同的理解、协（合）作与规范，从而运用集体智慧——即将大量松散的个人、组织或机构集合在一起，通过集体成员间的互动协作所产生的高于个体所拥有的能够进行理性思考、制定决策、执行任务、解决复杂问题的团体性智慧或能力来解决智慧政府面对的各种问题；另一方面，又应该依靠数据的支持，借助区块链技术打破政府垄断数据的局面，实现数据去中心化，使社会更加公正包容，使智慧政府汇聚起所有能汇聚起来的智慧元素，成为一个超越政府原有智慧局限的新的智慧共同体。总之，当电子政府开启通向智慧之路，有了明确的价值和目标追求，并依靠积极、有效、良序的公共参与和数据以及大数据、区块链等智能技术提供保障，它才有可能有清晰的前进方向，实施智慧性的行动策略，进而向智慧阶段进发。如此，我们就能理解为什么当电子政府从虚拟政府进行到智慧政府建设阶段时需要政府从智能实现转到智慧担当。