推动和规范学前教育改革发展 为实现幼有所育提供法治保障——省人大常委会制定出台《山东省学前教育条例》

□李 婷

《山东省学前教育条例》于2019年9月27日经山东省第十三届人大常委会第十四次会议审议通过，将于2020年1月1日起施行。该条例是一项关于教育社会公益事业的民生领域立法，直接关系到儿童健康成长，关乎满足人民群众对子女接受高质量教育的美好向往。条例坚持问题导向，力求破除制约学前教育发展的体制机制障碍，补齐制度短板，为促进和规范学前教育普及普惠安全优质发展提供法治保障。

围绕实现幼有所育，积极回应人民群众的立法期盼

学前教育事业是国民教育和社会公共事业的重要组成部分。党的十九大提出，要在“幼有所育上不断取得新进展”。 2018年7月，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会会议，审议通过了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确指出推动学前教育深化改革规范发展是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程，进一步明确了学前教育公益普惠发展的基本方向。省委省政府高度重视学前教育工作，2018年，省政府办公厅专门印发了《关于加快学前教育改革发展的意见》，在投入保障、队伍建设、规范管理、扩展资源等方面取得显著成效。但随着经济社会的快速发展特别是人口政策调整和城镇化进程的加快，学前教育仍然是我省教育体系的最大短板，教育资源不平衡不充分的矛盾日益凸显,主要表现在：一是学前教育管理体制、投入机制、办园体制以及教师待遇政策等深层次问题，需要以法律的形式进行顶层设计。普惠性学前教育体制机制未完全建立，城乡之间、公办民办幼儿园之间发展不均衡，“入园难、入园贵”的问题比较突出，幼教师资队伍薄弱，幼儿园管理和保育教育质量有待规范和提高。二是2014年颁布的《山东省学前教育规定》已不适应我省实际需要，在规范幼儿园办园行为、幼儿园的规划建设和管理使用、公办幼儿园机构人员编制管理、对民办幼儿园过度逐利行为的管控约束等方面，与我省当前的发展形势和工作要求不统一，需要通过立法作进一步调整。三是改革探索中形成的系列行之有效的经验做法需要通过立法形式予以固化。我省在生均公用经费标准、教师核编、城镇教育配套设施规划等政策制度方面进行了探索创新，各级政府和教育主管部门也积累了很多好的做法和成熟经验，需要通过立法予以巩固、提升和推广。

深入推进科学立法、民主立法，确保立法质量和效率

充分利用人大专题询问，对法规立项进行科学评估。2018年9月17日，省十三届人大常委会第五次会议听取审议了省政府《关于全省学前教育改革发展工作情况的报告》，并举行了联组会议进行了专题询问，对我省学前教育工作亟待解决的矛盾和问题提出了意见和建议，建议将制定《山东省学前教育条例》纳入地方立法计划，尽快启动相关立法工作。省人大常委会法制工作委员会根据省人大常委会的工作安排，将《山东省学前教育条例》列入2019年立法计划，并根据专题询问审议意见办理情况和有关专门委员会的审议意见，对学前教育经费保障、幼儿教师工资待遇、城镇居住区配套幼儿园建设、校园安保监管以及纠正学前教育“小学化”倾向等问题，进行重点论证研究。

创新拓展开门立法，通过立法听证畅通公众参与渠道。条例在制定过程中，受到了社会各界的广泛关注，为畅通立法参与平台，保障公众广泛参与，省人大常委会对条例草案进行初审后，对条例草案中的重点问题举行立法听证会。从近百名报名人员中，根据所持观点、地区分布、行业特点、专业知识等，确定了15名陈述人、10名旁听人，陈述人包括幼儿园园长、幼儿教师、家长、教育学专家、法律实务工作者以及关心学前教育的普通群众。陈述人代表围绕配套幼儿园建设、幼儿教师待遇、“入园难、入园贵”等社会关注的重点、难点问题，提出了许多建设性的意见和建议。立法过程成为反映民意、体察民情、集中民智的生动实践。

切实发挥人大主导作用，加强组织协调和合法性论证。配套幼儿园建设贯穿规划、施工、验收、交付等多个环节，涉及多个部门职责，在条例制定过程中，对城镇居住区配套幼儿园建设的监管问题成为条例制度设计的重点、难点问题。为了构建合法、高效的监管机制，法工委组织协调教育、规划、住建等部门共同研究论证，就焦点问题达成基本共识，并准确把握相关制度的合法性和合理性，在应建不建、建而不交矛盾焦点上划出法律底线。

坚持问题导向，为学前教育发展加大有效制度供给

突出发展学前教育的公益性和普惠性。条例牢牢把握学前教育公益普惠基本方向，针对学前教育资源尤其是普惠性资源不足的问题，进行制度设计。明确规定构建以普惠性资源为主体的办园体系，实行政府主导、社会参与、公办民办并举的办学体制，并规定公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园儿童比例不低于本行政区域在园儿童总数的百分之八十，其中公办幼儿园在园儿童比例不低于本行政区域在园儿童总数的百分之五十。

重点规范城镇居住区配套幼儿园规划建设，源头治理“入园难、入园贵”问题。城镇居住区配套幼儿园建设是保障学前教育资源供给的重要渠道，城镇居住区幼儿园规划不足，应建未建、未按规定建设或者建成未移交的问题，是立法调研时群众反映和召开立法听证会时探讨最多的问题。条例从规划源头、过程监管和结果控制等流程环节，强化监管部门职责，夯实配套幼儿园同步建设责任。条例规定，县级以上人民政府自然资源主管部门在提出居住用地规划条件时，应当明确配套幼儿园同步规划设计要求，对配套幼儿园不符合规划条件要求的城镇居住区建设项目，不予办理规划许可手续。条例明确规定了城镇居住区配套幼儿园与居住区建设项目同步供地、同步规划设计、同步建设施工、同步竣工验收、同步交付使用的“五同步”原则；同时对应建未建、建而不交的情形加大处罚力度，对配套幼儿园建设逾期不改正的建设单位，处配套幼儿园建设工程造价二倍以上五倍以下罚款。

补齐农村学前教育短板，更加关注弱势群体。针对农村学前教育资源不足、发展不均衡的问题，条例加大对农村学前教育的扶持力度，缩小城乡差距，补齐农村学前教育短板。同时对弱势群体接受学前教育给予特殊保护，更加注重在立法上彰显民生情怀。条例规定，每个乡镇应当至少举办一所公办中心幼儿园，充分发挥指导辐射作用，将我省目前实行的“镇村一体化管理”模式上升为法律规范。条例明确规定，在同等条件下，残疾儿童优先进入公办幼儿园或者普惠性民办幼儿园，对孤儿、残疾儿童和符合规定条件的贫困家庭儿童免收保教费，所需经费纳入财政预算。

细化管理措施，提高幼儿园保教质量。为提高儿童体质健康水平，条例对幼儿园应当保证儿童在园期间适当的户外活动时间作出规定，明确要求不得少于两个小时。针对幼儿安全事故频发问题，对幼儿园强化安全监管作出具体规范，要求幼儿园应当按规定配备安全保卫人员和安全防护设施，安装一键式紧急报警装置，在重点部位安装符合相关标准的入侵报警和视频图像采集装置。条例为保护儿童身心健康，对虐待、歧视、恐吓、体罚或者变相体罚儿童以及侮辱儿童人格等损害儿童身心健康的行为作出禁止性规定。为纠正学前教育“小学化”倾向，规定幼儿园不得使用小学化教育方式、教授小学教育内容、布置小学教育内容的作业或者组织与小学教育内容有关的考试测验。

依法保障幼儿园教师待遇，确保师资稳定。目前，我省在幼儿园教师权益保障方面还存在园际差异、城乡差异。为解决幼儿园教师编制数量不足、专业水平参差不齐、福利待遇落实难等问题，条例确定了人员控制总量备案管理制度，对幼儿教师从业禁止作出严格规范，防止可能损害儿童身心健康的人员进入幼儿园工作。为维护幼儿园教师合法权益，保障教师待遇，条例规定幼儿园应当保障其工资福利、社会保险、休息休假和参加培训等合法权益。