任重道远：“检察建议”不再只是“建议”

本社特约记者 罗书平

可能很少有人记得，在上个世纪八十年代初（1982年），曾经经历过一场“是否撤销检察院”的风波。

据《中国人大》（2013年第10期)披露，当年，在彭真同志主持下,宪法修改委员会对宪法全面修改，起草新宪法。在修改过程中，有人致信彭真，建议取消检察院，将检察院并入司法部，理由是“这两个部门的职能都属于司法范围，各国都有检察工作,但设检察院的却很少。这两个部门合并,也符合精简机构的精神”。

彭真感到这件事（取消检察院）既重大，时间又紧迫，立即批送给胡绳、张友渔、王汉斌研究，并批送陈丕显，请中央政法委员会提出研究意见。

当年10月22日，王汉斌主持研究起草了意见，提出不宜取消检察院的十条理由，其中最主要的是两点：一条是我们新中国成立以来一直是检察机关独立于行政机关之外，这么多年的实践表明并没有什么大的问题和不可行的地方；另一条是检察机关独立于行政部门之外,有利于行使职权。检察机关除了刑事案件外,还要对国家工作人员、虐待犯人等行为进行监督。检察机关独立于行政部门之外,能使办案超脱一些,有利于保证司法公正。此外,还特别提到“现在距人大通过宪法只有一个月，取消后怎么办,还没有成熟的方案”。最后，经中央批准：“检察院仍维持现状,不与司法部合并。”

“检察建议”，当务之急加强法制宣传

历史证明，无论是“检察建议”的性质，还是下级检察院能否对上级行政机关发送“检察建议”，都取决于检察机关的法律地位。既然我国宪法明确无误地规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，因此，检察机关在依法履行法律监督职责的过程中，所作出的任何决定（起诉书、抗诉书、“检察建议”等）都具有法律监督的属性，都是具有法律效力的法律文书，都不受与被监督对象是否“同级”的限制！

但这个在法学界、司法界的“法律人”看来属于“常识性”的东西，却不一定被社会公众所知晓，其间，被误读、误解乃至被误判的情形时有发生。

如上所述，媒体报道的某市国税局长听说检察院失去对反贪案件的侦查权后，立即将刚刚收到的“检察建议”揉成一团扔了的经典案例，虽说只是特例，却很有代表性！关于这个特例，“庐州判官”（2017-01-24）作了介绍：合肥市包河区检察院在履职中发现，2014年8月至2015年8月，合肥几家公司和个人让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的增值税发票，合计虚开增值税专用发票110065.54元，作为进项税票抵扣税款。显然，根据《税收征收管理法》《中华人民共和国发票管理办法》等相关规定，合肥市国家税务局作为管理机关应对上述单位进行查处。遂于2016年10月10日，区检察院向合肥市国家税务局发出“检察建议书”，建议该局对上述税收违法行为进行查处。

市国税局局长收到“检察建议”一看，“才虚开11万元啊！这点钱算什么？还发个什么检察建议！？”于是，这个局长将“检察建议”揉了揉，揉成一团纸，随手扔了——面对法律监督机关正式提供的要求查处的违法线索，市国税局来了个装聋作哑，对检察建议采取了“三不方针”（不回复、不查处、不沟通）。

显然，这个市国税局长对“检察建议”的蔑视和傲慢态度，既反映出其法律意识的淡薄和无知，更提出了一个具有挑战性的敏感话题：“检察建议”的性质是什么？是不是就只是“一纸建议”？检察机关的法律地位是什么？下级（区）检察院是不是就不能“越级”向上级（市）行政机关发“检察建议”？

尽管这个问题现在已不复存在——因为有关人民检察院的“检察建议”已经写进了国家法律中，但“徒法不足以自行”——如果对于法律规定的检察建议制度不加强宣传，这类堪称“经典”的“案例”，类似前述三分之一以上的关于启动公益诉讼的“检察建议”被置之不理的严峻现实，社会生活中普遍存在的把“检察建议”仍仅视为普通的“行政公文”的惯性思维，是否还会重演？谁也说不清！

因此，记者建议应当将包括“检察建议”在内的宣传纳入国家五年一度的“全民普法”内容之一进行广泛的宣传（并非检察机关一家的事），通过各种各样喜闻乐见的形式，让绝大多数的社会公众明白一个基本的道理，在国家基本法律中赋予“检察建议”的法律地位，无异于为“检察建议”这个多年来“柔性”的法律监督手段装上了锋利的牙齿！

不错，在众多的法律监督手段中，“检察建议”确实相对温和和柔性——但不要忘了，如果对“检察建议”置之不理或束之高阁，那么，紧接着的可能就会跟上一系列的法律监督配套手段：纠正违法通知、立案通知、起诉、抗诉等。

“检察建议”，工作重心坚持落地落实

千里之行，始于足下；“检察建议”，重在落实。

《法制日报》记者蒋安杰在报道最高人民检察院的“一号检察建议”出台经过和法律效果时，曾有一段有关“检察建议落实难”的评论指出：一直以来，有人认为，“检察建议”不过就是个建议，能有什么样的作用，人家不重视又能怎样呢？据说也确实存在“检察建议”被相关部门搁置、泥牛入海的情况。为此，蒋安杰认为：

“检察建议”落实难，特别是有关社会治理的建议落实难，关键在于都是难啃的硬骨头，有些问题不是没发现，而是难解决，一些检察机关存在畏难情绪，缺乏攻坚克难的勇气和担当，重视不够、办法不多、韧劲不足、借力不善；一些人甚至认为“检察建议”不是硬任务，可做可不做，做不做无所谓，成不成不在我。

“检察建议”落实难，难在一些被建议单位还在“沉睡”中，直到“公堂上对簿”才能被震醒。有的源于工作上长期的惰性，害怕解决落实起来有困难，强调客观理由，能推则推，能拖就拖；有的甚至认为检察机关是多管闲事;有的出于理解认识上的偏差，认为检察机关的建议不是硬性要求，听不听由我。

而“一号检察建议”的实践证明，事在人为，路在脚下。“一号检察建议”就是社会治理在检察环节的标本兼治，是检察机关学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想重在实践、贵在落实的生动体现。

此次检察系统与教育部门的“联合发力”，让我们欣喜地看到，25个省级领导在“一号检察建议”上批示，在双赢多赢共赢理念指导下，“一号检察建议”在教育系统没有遭遇“肠梗阻”，教育部为此连续下发两个通知，从中央到省里、市里、县里直到村镇，“任督二脉”基本打通，这也许是如此短的时间内却取得超乎想象的成效之原因所在。

据2019年5月9日《检察日报》报道，江西省人民检察院近日公开发布了“检察建议”工作实施细则，明确规定“检察建议统一留痕全程监督制度”。要求该省检察机关提出“检察建议”，应纳入统一业务应用系统进行管理，统一留痕、全程监督，向同级党委和大人及其常委会报告本院检察建议工作、重点监督案件办理情况，主动接受监督，争取党委重视和人大支持。

记者发现，为了确保“统一留痕全程监督制度”落到实处，江西省检察院的实施细则规定了“三步走”的工作流程：一是承办检察官在收到被建议单位的反馈回函之日起一个月内应当对“检察建议”效果进行评估并制作检察建议效果评估报告。二是经过评估，被建议单位对建议落实、整改不到位的，经检察长批准后，检察机关可以采取包括“约谈被建议单位有关负责人”等方式督促、协助被建议单位整改落实。三是被建议单位在规定期限内无正当理由不采纳建议或逾期不答复的，承办检察官应当制作《督促落实检察建议通知书》，报检察长决定后，送达被建议单位，并可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，督促落实检察建议。其中对于事关本地区经济社会发展、民生事业改善等重大事项的检察建议，被建议单位不落实、不整改、不采纳、不答复的，检察机关可以提请同级人大常委会督促检察建议的整改落实，对符合提起公益诉讼条件的，应当依法提起公益诉讼，对于构成违纪违法或者犯罪的，应当及时将有关线索移送同级纪检监察机关、公安机关或者被建议单位的上级主管部门处理；属于法律规定的由人民检察院立案侦查的，应当依法立案侦查。

显然，这样的“实施细则”，对于“检察建议”的落地生根，实施法律监督目的，不仅有针对性，而且具有可操作性，是值得肯定的。

“检察建议”：法律文书强化释法说理

应当说，“检察建议”的书面形式就是“检察建议书”，如同人民检察院的“起诉书”“抗诉书”“纠正违法通知书”一样，检察机关的“检察建议书”就是法定的法律文书（检察文书）。

然而，就目前检察系统对“检察建议书”的规范要求而言，其“释法说理”的内容并未放在重要的位置，且相关规范性文件的规定对“检察建议书”的重点说理范围仅限于民事、行政检察监督的范畴。这种现状势必对各级检察机关从事“检察建议”监督的检察人员常常由于“无章可循”或缺乏“可操作性”而无所适从。

如根据2017年发布的最高人民检察院《关于加强检察法律文书说理工作的意见》在规定七项“检察法律文书说理的重点”中，仅仅是在最后一项“（七）民事行政检察工作”中，要求检察机关对当事人申请监督的案件，只是在决定“向人民法院提出检察建议”时和对涉及国家利益、社会公共利益的民事、行政案件向人民法院“提出检察建议或者提起公益诉讼的”的案件，才要求检察建议书中作为“说理的重点”。而对于其他案件或事由提出检察建议的，则未作相应的要求。

事实上，既然国家法律（包括民事诉讼法和人民检察院组织法）已将检察建议赋予其法定的法律监督形式之一，因此，“检察建议书”就是一种法定的检察法律文书，其释法说理就是一种必然的基本要求。这样的“检察建议”，无论是建议提起再审、纠正违法还是提起公益诉讼等，都应当在其中切实做到：

——阐明事实。要准确说明人民检察院认定的案件事实及相关证据，对证据的客观性、合法性和关联性进行必要分析，说明采信和不采信的理由。

——释明法理。要结合法律文书的具体内容和结论，对人民检察院所作决定依据的法律、司法解释条文的具体内容予以列明，解释法律适用的理由和依据。

——讲明情理。说理要注重法理情的有机结合，释之以法，晓之以理，动之以情，增强司法办案的人文关怀和社会效果。

“检察建议”：实际效果应当纳入考核

今年修正后的《中华人民共和国检察官法》特别规定：对提出检察建议效果显著的应当给予“奖励”。经查询，按该法条，对检察官应当给予奖励的事项包括：（一）公正司法，成绩显著的；（二）总结检察实践经验成果突出，对检察工作有指导作用的；（三）在办理重大案件、处理突发事件和承担专项重要工作中，做出显著成绩和贡献的；（四）对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的；（五）提出检察建议被采纳或者开展法治宣传、解决各类纠纷，效果显著的；（六）有其他功绩的。

很显然，要实现对检察官优秀表现给予奖励的立法目的，就必须坚持对检察官日常的职务行为进行必要的考核制度。其中，就有关检察建议的考核而言，自然就必须落实检察建议的追踪机制。这就如同对检察官所办理的案件向人民法院提起公诉、抗诉或公益诉讼之时，案件并未结束而只是程序的启动，至于案件的最终结局如何、效果怎样，都有待对这些工作进行跟踪考核。

检察机关在发出检察建议后，应当落实检察建议追踪机制。检察建议不具有强制性，被建议对象很有可能选择置之不理，导致检察建议效果落空，法律监督功能难以实现。针对这一状况，不少学者主张，不应从赋予其强制力着手，而应该通过追踪落实检察建议完成情况着手，并联合监察委员会及相关之职能部门，促使被建议对象对相关违法情形进行改正。当被建议对象拒不改正时，可以依法提起公益诉讼。