缓解电价政策性交叉补贴的建议

杜梦垚

本文通过对中美电价情况进行比较，提出了中国工业电价高于美国的原因是承担了较高的对居民、农业电价的政策性交叉补贴，并研究分析中国的电价政策性交叉补贴存在的问题，提出缓解交叉补贴的有关建议。

一、中美电价基本情况

2017年中美两国电价中，工业平均电价中国大幅高于美国，居民平均电价美国大幅高于中国。其中：

工业电价：2017年，中国平均每千瓦时0.6389元（含税及基金，下同），美国平均每千瓦时0.4665元，中国比美国高0.1723元，高出幅度约为37%。

居民电价：2017年，中国平均每千瓦时0.5512元，美国为每千瓦时0.8710元，美国比中国高0.3198元，高出幅度约为37%。

商业电价：2017年，中国平均每千瓦时0.8063元，美国平均每千瓦时0.7211元，中国比美国高0.0852元，高出幅度约12%。

我国工业电价大幅高于美国，是由于我国工业电价中，除税费及基金比美国多6-7分钱外，还承担着对居民、农业电价的交叉补贴。

二、存在的主要问题

（一）电价交叉补贴使工商业用户电价负担过重

居民用电户数众多且量小、分散，电压转换等级多、输送距离长，其供电成本远高于工业用户。一般国家的居民电价通常是工业电价的1.5-2倍，美国是1.9倍，但我国居民电价比工业电价低14%。电价交叉补贴使居民、工商业用户电价严重偏离其供电成本，扭曲了电力能源的市场价格，无法合理体现电力的资源价值，无法引导各类用户进行合理的电力消费，同时影响我国工业产品和服务的国际竞争力。

（二）居民、农业用电比重逐步提高，交叉补贴规模持续扩大

过去10年来，我国居民、农业用电占比每年提高约1个百分点，2017年已经达到21%，逐步接近发达国家30-40%水平。2013-2017年南方电网居民、农业用电占比从21.1%增长到24.5%。其中，贵州居民、农业用电占比增长最快，从19.9%增长到27%，其享受的交叉补贴规模累计增长25.8%，导致交叉补贴规模持续扩大，工商业电价将进一步承压。

（三）部分工商业用户建设自备电厂，不承担交叉补贴

国家政策层面要求对除余热、余压、余气等资源综合利用型自备电厂的自发自用电量征收政府性基金及政策性交叉补贴，但缺乏具体的执行细则。自备电厂利用执行细则的空白，不承担交叉补贴、不承担政府性基金及附加，逃避公平承担社会责任，从而获得了不公平的市场竞争优势。

三、相关建议

（一）对交叉补贴固化存量、控制增量，逐步减少对居民用电的交叉补贴规模

从交叉补贴对象看，主要受益者是居民用户中处于第二、三档的用电量较大的人群，而第一档居民用户由于电力消费少，获得的补贴也少，应该通过价格机制引导部分高阶居民用户节约用电，从总体上减少交叉补贴规模。建议调整完善居民阶梯电价政策，在保障基本民生、维持第一档用电价格基本稳定的前提下，适当降低第一档电量覆盖比例，提高第二、第三档用电价格，一方面减少工商业承担的电价交叉补贴负担，另外一方面也有利于推动资源节约型社会的建设。

（二）落实自备电厂及增量配网公平承担交叉补贴

建议建立对自备电厂征收交叉补贴的细则。各省工商业承担的电价交叉补贴负担存在较大差异，对自备电厂按此标准直接征收可能会影响政策实施的有效性。建议国家发改委出台交叉补贴标准定价指导意见，省级价格主管部门根据本省交叉补贴水平和全国平均情况，制定向自备电厂征收交叉补贴的具体标准;同时，国家层面加强监管，督促地方价格主管部门在核定增量配网配电价格时，充分考虑交叉补贴的实际情况，确保所有用户公平承担交叉补贴。

（三）保留低价电源由电网企业收购，提升电力普遍服务能力

建议做好电力市场化改革、发用电计划改革与政府电价管理及交叉补贴政策的衔接，对于水电比重较大省份，结合电价改革进程和本地区电力资源条件，保留上网电价较低的电源由电網企业直接收购，用于支持民生用电，履行电力普遍服务和保底供电服务义务，既避免低价水电简单参与市场获得超额利润，又适当降低政策性交叉补贴强度。

（四）加快设立电力普遍服务基金，完善普遍服务机制

完善电力普遍服务补偿机制，加快设立电力普遍服务基金，从终端用户的电价中收取，体现全民分担电力普遍服务的公平性，并在全国范围内统筹使用，专项用于支持经济欠发达地区电力普遍服务，提升电力普遍服务能力。

四、结语

电价政策性交叉补贴是我国电价体系的突出特点，在多年以来城市反哺农村、工业补贴居民的政策思路下，不同用户类别之间、电压等级之间电价交叉补贴较为普遍。《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）等文件提出要妥善解决电价交叉补贴。本文为贯彻落实中发9号文，缓解电价政策性交叉补贴问题提出切实可行的建议，供有关政策制定者参考。（作者单位：中国南方电网有限责任公司）