基于内部控制的农村基层行政事业单位财务管理研究

李鸿儒

根据财政部的有关规定，2019年1月1日之后，国家实行新的政府会计制度，行政事业单位实行新的行政事业单位政府会计制度体系，这与企业会计制度有一定的差异。行政事业单位与企业一同参与经济社会的发展，也有不可割裂的经济往来，这就需要行政事业单位对财务管理进行优化，在不影响自身职能的前提下积极融入市场，借鉴企业的财务管理模式，建立健全内部控制制度体系，提升财务管理水平。内部控制和绩效管理并不是企业所独有的管理模式，农村基层行政事业单位财务管理具有地域性、复杂性和时代性等特点，应当针对这些特点，结合先进的现代化管理理念优化基层行政事业单位财务管理模式。

一、新政府会计制度对财务管理的新规范

2017年10月，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，从2019年1月1日起正式施行，这标志着新政府会计制度的建立，执行新政府会计制度的行政事业单位，不再执行行政单位会计制度、事业单位会计准则、事业单位会计制度、医院会计制度、中小学校会计制度以及科学事业单位会计制度等原有的行政事业单位专有会计制度。新政府会计制度将原有行政事业类单位会计制度进行了统一与规范，不再分别规定不同性质不同职能的事业单位会计制度，构建了新的预算会计与财务会计相结合的会计核算体系。

近年来，农村人口正在随着城市化进程的不断推进和经济的发展而逐渐减少，由2013年的62961万人减少至2017年的57661万人，但农业的发展不容忽视，农业的发展质量正在逐渐提高，农业总产值由2013年的48943.94亿元增加至2017年的58059.76亿元，2013-2017年，农业总产值指数均超过100%，农业每年都得到进一步发展。新政府会计制度要求行政事业单位预算会计与财务会计相衔接，会计核算既要体现预算会计在预算执行时的收付实现制，又要体现财务会计在进行资产负债核算时的权责发生制，在经济社会日益发展的广大农村，新政度会计制度对农村基层行政事业单位的财务管理提出了更高的要求，也对基层行政事业单位的内部控制提出了更严峻的挑战。

二、行政事业单位内部控制的制度要求

（一）出台行政事业单位内部控制规范

行政事业单位在我国是公共服务的提供者、社会管理的执行者以及公益职能的实施者，对我国社会发展起到重要作用。优化行政事业单位财务管理一直是国家提升管理服务质量、改善社会发展问题的重要手段。通过对财务状况的科学反映与指标控制，能够有效提升行政事业单位的管理效率，同时可以避免经济舞弊的发生，从而在一定程度上预防腐败。2012年11月，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日起实施。内部控制规范要求行政事业单位要积极建立符合单位自身情况的内部控制制度，并对内部控制的内容、原则和方法进行了指导和规范，从风险评估与控制、单位整体层面、具体业务层面以及评价与监督等方面进行了规范性指引。内部控制规范的出台，使行政事业单位的内部控制有了评价标准和实施规范，改变了行政事业单位想进行内部控制优化却没有规范指引的局面，同时也给全国的行政事业单位提出了新的要求，提高了行政事业单位对内部控制的重视程度。

（二）推行内部控制报告编报工作

党的十八届四中全会于2014年10月召开，全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求对各个权利集中的部门和岗位实行分级授权、分事授权、集体研究等事项决定原则，优化内部控制流程，以防止权力滥用、进一步预防腐败。行政事业单位权利较为集中，是优化内部控制的重点对象，也是推进全面依法治国的排头兵。财政部根据党的十八届四中全会精神，于2016年起要求全国各级各类行政事业单位全面开展内部控制建设，同时统一部署，要求全国各级各类行政事业单位进行内部控制报告编报工作，分类报告、逐级汇总，这一方面促使行政事业单位积极建立健全内部控制体系，奠定了内部控制的初步基础，另一方面也促进了行政事业单位内部控制体系优化创新工作的开展，推进了内部控制制度的进一步发展。

三、农村基层行政事业单位内部控制特点

（一）内部控制意识薄弱

农村基层行政事业单位包含农村行政机关以及农村事业单位两大部分，农村行政机关主要包括乡镇人民政府、内设机构以及政府派出行政机关，农村事业单位主要包括乡镇人民政府设立的事业单位、县直单位设立在乡镇的派出机关以及县政府设立在乡镇的事业单位。农村基层事业单位主要承担的是服务乡镇的公共职能，如乡镇卫生院、综合服务中心等，以及县直各单位在乡镇的延伸职能，如乡镇财政所、乡镇国土资源管理所、乡镇行政执法中队等，主要面对的是农村人口，业务范围相对固定，很多单位内部控制意识较为薄弱，从工作氛围上不重视内部控制，认为内部控制只不过是流于形式。

（二）规章制度不健全

内部控制涉及到包含财务工作在内的方方面面，是意向全局性、系统性的工作，并不仅仅是财务部门的任务。但是在很多地区内部控制体系建设仅由财务部门推动，基层单位财务部门职员数量少、影响力小，单位领导对内部控制不够重视，没有在全局角度贯彻落实比较系统和全面的规章制度。即使部分单位比较重视内部控制规章制度，但是由于面向基层的特点，在制定规章制度时难以全面涉及到所有基层工作，同时基层业务比较复杂，无法在上级机关找到相应的经验。在贯彻执行过程中，由于单位工作人员和集体所掌握的各项资源都较少，无力贯彻全面而严谨的规章制度，規章制度难以得到有效落实。

（三）权力和责任不对等

“上面千条线，下面一根针”是农村基层行政事业单位业务工作的真实写照，基层行政事业单位的人员和资源都较少，但是承担的业务却非常多。由于编制职数的限制，在很多地区的农村基层行政事业单位职能以综合性为主，往往都是一个基层行政事业单位对应数个上级主管部门，承担数个上级机关下达的任务。这就导致权力和责任不对等，基层行政事业单位往往不掌握执法权，在贯彻落实某些政策或进行业务活动时，只能单纯进行上报统计，或者寻求上级业务主管机关的协助与支援，权力不大，责任却不小。在追究问责时，一级级追究下来，承担主要责任的往往是基层行政事业单位。由于无法掌握上级主管机关的业务动态，基层单位很难对自身的业务处理进行有效控制和科学预测。

（四）历史遗留问题突出

在广大农村，风俗习惯和宗族感情是处理问题时必须要考虑的重要内容，同时也是乡村治理中的难点。在农村基层行政事业单位进行内部控制体系建设的过程中，需要充分考虑当地的风俗习惯以及宗族感情，正确处理历史遗留问题。在部分地区，一些基层单位职工是由于历史问题被照顾才得以聘用，也有部分单位是由于历史原因承担了不应该由本单位承担的职能。这些情况的出现给内部控制带来了一些困难，如果贯彻绩效考核制度，一些被照顾的职工就将长期无法合格，长此以往将被淘汰，而这些人一旦被淘汰，就可能会引发一系列的社会治理问题。部分财务支出于法无据，但是由于历史遗留问题长期在本单位支出，一旦停止这项活动，便会因其部分村民不满，如何进行科学处理将會是对基层单位的重大考验。

四、农村基层行政事业单位财务管理改进措施

（一）科学处理隶属关系

乡镇行政事业单位一部分是乡镇人民政府负责管理，承担的是县级人民政府的职能;还有一部分是由县级上级机构负责管理，承担上级机构在乡镇的延伸职能和派出职能。职能不同，对内部控制的要求便不一样，在财务管理方面应当重视的要点也就不同。行政事业单位的内部管理要与财务管理相结合，实现事前预算、事中控制、事后评价，改变传统的以单纯领导决策为主的工作状态。贯彻落实民主集中制，不但可以提升决策的科学性，更能防止腐败，保障国家财政资金得到有效利用。乡镇基层行政事业单位应当科学处理单位的隶属关系，根据隶属关系的不同，对自身工作做出科学的定位，以承担的职能为标准构建科学的内部控制体系。

（二）制定切实可行的规章制度

当前很多基层单位按照财政部和上级单位的统一要求设立了内部控制制度和财务管理制度，但是很多制度仅仅流于表面，在颁布实施的过程中没有结合单位具体的实际情况，往往是上级机关通知的规范模板。由于农村基层工作的特殊性和复杂性，单纯照搬其他单位或者上级机关的文件模板无法使规章制度真正发挥作用。规章制度首先是要科学合理，不结合本地区本部门的实际情况的话制度就是一纸空谈，其次是要得到贯彻落实，只有真正得到不折不扣执行的制度才能够发挥其必要的作用，不管制度的组成形式如何，科学制定和执行才是重中之重。基层单位应当结合本地实际和本单位实际，制定切实可行的规章制度，只有科学的规章制度才有严格执行的价值和必要，也只有科学的规章制度才能够起到应有的积极效果。

（三）树立成长意识和发展意识

在农村基层行政事业单位工作，应当树立成长意识和发展意识，在基层单位工作既是扎根基层的奉献，也是对自己的锻炼和成长。部分职工和单位领导长期在基层单位工作，认为基层单位工作艰苦，没有成长和发展的空间，这种想法需要纠正，在基层单位也能得到发展，实现自身的价值。在建立内部控制体系的过程中，也要为职工设立科学的成长和发展路径，对优秀职工进行有意识的培养，从人才资源上实现良性循环。在当前基层行政机关职级并行政策的影响下，基层公务员也可以有相应的发展空间，事业单位专业技术人员也逐渐得到重视，职称评聘向基层逐渐倾斜，在保证党风廉政建设的前提下，职工有了希望和追求，工作积极性才能真正得到提升。只有这样才能使单位上下一心、共同推动本单位的提升和发展，使基层单位的基础工作也能起到大作用。（作者单位：阜宁县财政局）