地方法人金融机构治理中党组织作用研究

王佳

摘要：习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调指出，必须加强党对金融工作的领导，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，健全现代金融企业制度。我国特殊政治体制背景和经济环境，决定了商业银行，特别是中小法人银行公司治理结构具有其特殊性，即除了“三会一层”之外，党组织在银行决策中发挥着重要甚至是关键性作用。为此，本文对Y市辖内12家地方法人金融机构进行了调查，分析了党组织在法人金融机构治理中存在的问题，探讨了党组织的职责定位和管理机制，以期能够有效发挥党组织的“政治核心作用”。

关键词：法人金融机构  党组织  公司治理

一、地方法人金融机构治理机制现状

（一）“三会一层”设立及运行情况

1.设立情况。Y市有12家法人金融机构，其中农村商业银行5家，村镇银行7家。调查显示，12家法人金融机构均按照监管要求设立了股东大会、董事会、高级管理层，有11家设立了监事会。分机构来看，5家农村商业银行都设立了独立董事、外部监事等岗位，在董事会下设了专门委员会，包括战略委员会、审计委员会、风险管理委员会、关联交易控制委员会、提名委员会、薪酬委员会、三农金融服务委员会等;7家村镇银行中有1家设立独立董事和外部监事，2家在董事会下设了专门委员会。

2.运行情况。“三会一层”独立运作、有效制衡、相互合作、协调运转，逐步形成了股东大会、董事会决策、高管层执行、监事会监督的运行机制。但在实际运行中，因建立时间不同、机构经营规模不一，以及人员情况不同等因素，导致“三会一层”的运行效果略有差别。一是股东大会依法合规。12家法人金融机构严格按照每一会计年度结束后6个月召集和召开股东大会，会议议程和议案由董事会进行合理安排，议事规则由董事会负责拟定并经股东大会审议通过。必要时，重大事项都经召开的临时股东大会决策，符合监管要求。二是董监事基本能够勤勉履职。12家法人金融机构的董事基本能够做到勤勉履职，按季召开董事会，董事参与人数都达到总数的1/2以上，出席董事会的次数也达到2/3以上，独立董事基本能够做到在董事会中发表意见。董事会制定了内容完备的董事会、专门委员会议事规则和发展战略、年度预算等重要事项。从监事会来看，5家农村商业银行明显好于7家村镇银行，5家农村商业银行监事会能够按季召开，做到独立调查、取证，实事求是地提出问题和监督意见，对监事会提出的意见董事会也基本做到及时整改。7家村镇银行中有6家设立监事会，但未能按季召开相关会议，监督成效不明显。三是高级管理层依章履职。12家法人金融机构的高级管理层能够根据银行章程及董事会授权开展经营管理活动，银行经营基本与董事会所制定的发展战略、风险偏好及其他政策相一致，有7家法人金融机构还会定期向董、监事会及专门委员报告工作。

（二）党组织在法人金融机构治理中的实际体现

1.完善党的规章制度。2018年以来，为落实全面从严治党治行要求，9家法人金融机构已经将党的领导写入公司章程，并在《章程》中明确党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等，并经股东大会审议通过。1家村镇银行已根据发起行的统一计划，将党的领导写入章程。还有2家法人金融机构却在完善制度时遇到阻碍，如某村镇银行多数小股东担心村镇银行强调党建工作会影响经营管理工作，反对将党的领导职能写入公司章程。

2.健全党的领导核心体制。5家农村商业银行都建立了党委和董事会、监事会、高管层“双向进入、交叉任职”的领导机制，董事长兼任党委书记、行长兼任党委副书记、监事长兼任纪委书记，董事会、监事会、高级管理层中均有党委成员出任，党委既大力支持股东大会、董事会、监事会和高管层依法行使职权，又通过其在“三会一层”中的成员发挥党委把方向、抓大事、谋大局的作用。同时，设立党委办公室，负责党群事务，并配备至少1名党务干部和专职人员从事日常工作。7家村镇银行由于规模较小，未设有党委，由党支部履行党的职责，都成立了党支部，其中有4家是董事长兼任党支部书记，两家是行长兼任党支部书记，党支部委员与行政班子交叉任职，董事会、高管层成员中其他符合条件的党员按有关规定和程序可以成为党支部委员。村镇银行由于党员较少，党群工作设在综合管理部，由综合管理部人员兼职党务工作人员。还有1家村镇银行则由于董事长、行长及1名副行长都不是党员，党在治理机制中发挥的作用相对较弱。

3.规范党组织议事规则。12家法人金融机构均能够坚持党的领导，坚持“三重一大”事项集体研究决策，制订了党委（党支部）议事规则、“三重一大”事项决策制度等规范性文件。根据工作需要，召开党委（党支部委员）会，研究经营发展战略、重要人事调整、重大投资方案等重大事项，在董事会、高管层决策前进行前置讨论，党组织领导核心和政治核心作用得到有效发挥。

二、党组织在地方法人金融机构治理机制中存在的问题

（一）党组织与“三会一层”职责不能有效融合

1.党组织部分代替“三会一层”的职责。从Y市辖内5家农村商业银行的情况来看，党委成员与“三会一层”是交叉任职的，所以融合度较高，把党的领导融入公司治理各环节，使党委发挥的领导作用组织化、制度化、具体化。但是这就导致党委与“三会一层”的职责分工不清，如某农村商业银行明确了党委研究讨论是董事会、高管会决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经过党委研究讨论，而该公司的章程中明确党委的职权是研究决定重大人事任免或提名、讨論审议“三重一大”制度规定事项等，这导致实际操作中，党委会过多参与公司的经营决策，权力过大，甚至党委会代替董事会决策重大事项等，造成架空董事会的现象。

2.党的领导职责发挥不充分。村镇银行由于经营规模小、远离发起行以及党组织隶属关系复杂等原因，存在着重业务、轻党建的现象，党的领导目前也仅能做到满足监管层的需要，还没有有效发挥作用。如某村镇银行成立时间较晚，人员较少，在党建方面是按照当地市委组织部的相关要求开展组织活动，其公司内部的党的领导作用几乎没有发挥。调查中也发现，7家村镇银行中还有3家没有将党的领导写入公司章程，有2家银行已经写入公司章程的，但只是为了符合监管要求，仅仅只有一句话的表述，并没有明确党委的职权，所以党的领导并不能产生影响力，在一定程度上制约了党支部把方向、谋大局、保落实的作用发挥。

（二）党组织与“三会一层”相互制衡作用弱化

董事会、监事会和高级管理层是决策、监督与执行关系，三者是相对独立、相互制衡的。对于农村商业银行来说，党委书记由董事长兼任、党委副书记由行长兼任、纪委书记由监事长兼任，其他党委成员也在董事会、监事会、高级管理层中任职，于是在党委关系中，“三层一会”就变为了领导与被领导的关系，相互制衡作用大打折扣。对于一些村镇银行来说，党支部书记由行长兼任，党支部副书记由副行长兼任，其他党支部委员由高管层其他人兼任，而同时董事长、监事长在党支部中没有任何的职务，容易造成高管层“一家独大”的局面，在现行的考核导向下，某种程度上会弱化政治领导，重业务而轻党建，党支部与“三会一层”失去了相互制衡的作用。

（三）党组织与“三会一层”协调运转不畅

1.党的职能部门设置、人员配备及作用发挥明显不足。根据调查显示，目前村镇银行没有专门的党的职能部门，农村商业银行也仅仅是明确了党委办公室，有些法人金融机构党委办公室与董事长办公室合署办公，而组织、宣传、纪检等党的职能部门则依附于其他业务部门开展工作，党建和业务是处于混合办公的状态。据统计，有些银行虽配有党务干部和专职人员，但人员配备最多的一家农村商业银行是配有1名党委办公室主任（兼行政办公室主任）和两名专职工作人员，有些银行甚至连专职党务工作人员都没有，完全由行政工作人員兼职做党建工作。目前辖内最大的一家农村商业银行有正式员工800多人，党员320多人，大部分党员是在支行一线工作的员工，面对激烈的市场环境和考核压力，这些党员的主要精力还是放在了业务拓展上。据了解，该农村商业银行的支行行长中有一部分还不是党员，所以基层党组织的职能作用逐步弱化，已不能适应全面从严治党形势下党的领导职能的发挥。

2.党组织隶属关系混乱。从调查情况看，党组织隶属关系分为三种：一是隶属于地方政府部门（机关工委或组织部），作为其中一个支部履行党建工作职能，参加相关活动，法人金融机构的一些经营决策行为易受到地方政府领导的影响或干预。二是党委成员组织关系隶属于省联社，而其他党员的组织关系隶属于地方政府部门（机关工委或组织部），这种身首分离的组织关系模式，在一定程度上会影响党组织的凝聚力、向心力，党组织的战斗堡垒作用发挥不明显。三是隶属于发起行，由于距离较远，组织管理能力有限，导致一些党支部的党建工作流于形式，统领监督的难度较大。

三、对策建议

（一）厘清党组织与“三层一会”的职责边界

一是明确党组织职权。将党的领导写入公司章程，明确党组织在公司治理中的法定地位，在管理流程中，明确党组织的职权范围包括支持股东大会、董事会、监事会和高级管理层依法行使职权，向董事会、高级管理层推荐管理干部，参与对高级管理层的任免决策，加强党内监督，查处干部违纪行为等。将党组织集体研究讨论作为重大决策的前置程序，确保党的领导和政治核心作用。二是保障“三会一层”权利。在落实党组织集体研究讨论董事会、高级管理层决策重大问题的前置程序的要求下，也要保障股东大会、董事会、监事会的法定义务和权利，党组织在落实中央、省市县金融工作会议精神的前提下亦应保护高级管理层在不违规的情况下独立经营的能力，严格职责权限。三是加强对党组织决策的监督。对党组织落实的决议要求要形成督查机制，重大事项要按照民主集中制原则议事决策。完善“三重一大”事项决策的内容、规则和程序，党员参与党内事务渠道要通畅，民主权利要有效落实。

（二）建立党组织与“三会一层”的制衡约束机制

制订切实可行的党组织议事规则，建立党组织决策沟通机制，强化与董事会、监事会、高级管理层的协调配合，明确在每次召开股东大会之前，董事会应向党组织报告工作、征求意见。董事会、高级管理层在研究重大问题之前，应主动征求党组织意见，意见形成后，应主动向董事会成员介绍党组织意见形成的意图和理由。同时，将党组织的议事规则、议事程序向股东、外部债权人予以公布，防止党组织权力过大、滥用权力的问题。邀请董事会成员、高级管理层、股东代表参与党组织会议决策，了解党组织决策的思路及意图。明确界定党组织不能干预银行经营管理的具体事务，不能代替董事会和高级管理层直接决定问题。

（三）促进党组织与“三会一层”协调运行

目前地方法人金融机构的组织隶属关系不利于加强党对金融工作的领导，农村商业银行应改变目前身首分离的党组织架构，形成党委、支部垂直管理体系，保证省联社与党委的决策和党建工作要求一杆子到底，不折不扣地执行。对于村镇银行，需要改变目前由地方政府部门貌合神离的管理模式，切实发挥党组织的核心作用，引领法人金融机构的发展。在理顺组织隶属关系的同时，法人金融机构应根据自身组织层级健全职能部门。对于农村商业银行党委，应建立组织部、宣传部及纪委等职能部门，强化对党员的教育管理职能。对于村镇银行党支部，应扩大支部委员人数，指定专人从事党建具体工作，规范开展组织生活。

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（作者单位：中国人民银行扬州市中心支行）