中南半岛经济走廊基础设施公私合营风险分担研究

李宜强 韦佳慧

摘 要 本文从公私合营的角度思考中国-中南半岛走廊（以下简称“走廊”）基础设施的建设，从PPP项目风险参与主体及其责任、走廊基础设施公私合营风险、走廊基础设施公私合营风险分担三个方面展开论述，有利于进一步推动走廊区域经济一体化和推进沿线各国的社会发展，丰富走廊基础设施PPP模式的相关研究。

关键词 中南半岛 公私合营 风险分担

中图分类号：D822 文献标识码：A

1研究背景与意义

中国-中南半岛走廊（以下简称“走廊”）是连接中国与东南亚各个主要经济体的一条经济通道。走廊连接马来西亚、泰国以及柬埔寨等国，起点是我国的南宁和昆明，终点到达新加坡。该走廊如能通畅运行，必将大大加快沿线各国的人流、物流和资金流，有利于促进区域经济一体化和推进沿线各国的社会发展。因此，走廊的基础设施建设迫在眉睫，从公私合营的角度思考走廊基础设施的建设，更是具有重大的现实意义。

2 PPP项目风险参与主体及其责任

2.1走廊沿线政府

走廊中的中国、新加坡、越南、老挝、柬埔寨、泰国、马来西亚存在着经济上的互补性。越南、老挝、柬埔寨、泰国、马来西亚自然资源极为丰富，蕴藏着大量的金属矿藏，其中锌、银、锑、铜、锡、钨等在国际上占有重要地位。新加坡则以外贸驱动型经济，以电子、石油化工、金融、航运、服务业为主，制造业和服务业是经济增长的双引擎。因其地理位置优越是世界重要转口港及联系亚、欧、非、大洋洲的航空中心，水上交通发达，设施便利;中国拥有大量的金融资本和巨大的国内市场、制造业和物流发达。

但是由于走廊工业和经济水平处于较低的发展水平，这严重制约着走廊各国资源优势的发挥。走廊各国已清醒的意识到，若想谋求发展，改变在国际经济贸易中的被动局面，就应当加强区域间的经济合作，完善地区基础设施建设，将资源优势转变成经济优势。因此，走廊各国政府的支持和通力合作是走廊PPP项目顺利推行的前提。首先，作为ppp项目的主要参与者，越南、老挝、柬埔寨、泰国、马来西亚以及新加坡等国应当积极地参与到走廊基础设施的建设工作中，各国政府有责任积极地推进多边论坛，理清各国间的各种矛盾和障碍，为走廊建设提供和谐、安稳和宽松的国际政治环境。其次，走廊各国必须努力整合本国资源，加快区域性的法律基础建设，建立健全区域法律体系，明确走廊各国在ppp项目建设过程中所享有的正当利益和应承担任务及责任。

2.2中国政府

随着经济地位和综合实力的提升以及改革开放的进一步深化，我国正以更积极的姿态走向国际舞台，承担更多的国际责任。2014年中国国务院总理李克强在曼谷举行的大湄公河次区域经济合作第五次领导人会议并发言。李克强着眼于次区域经济合作方向和重点，就发掘新的增长动力和合作模式，深化中国同中南半岛五国关系提出了共同规划建设全方位交通运输网络和产业合作项目、打造融资合作的新模式、促进经济社会可持续和协调发展三条建议，得到了与会各国的积极响应。可见，中国政府是走廊的建设的政策发起源头，走廊的建设有利于落实中国“走出去”的发展趋势，也有利于中国与东南亚国家建立起更为广泛的经济贸易区，对中国出口贸易具有重要的战略意义。

在走廊PPP项目建设中，中国政府是走廊PPP项目的总设计师和管理者：首先，中国政府要加强外交工作，协调好区域间各国的利益，保证各国在走廊基础设施PPP供给模式推行的过程中处于友好的、平等的合作伙伴关系;其次，要制定好符合实际情况的政策和法律制度，为走廊营造一个宽松的投资环境;最后，要积极的做好各项招商引资的宣傳工作，吸引更多的国际资本投入到走廊基础设施的建设当中，为走廊的建设提供充足的资金和完善的资金链条。

2.3国际资本

国际资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。从走廊建设的实际情况看，国际资本是指参与走廊PPP项目的所有跨国资本，主要涵盖国内外各类经济主体，包括国内外的国有企业、国有独资企业、民营企业、银行团体和国内、国际财团。国际资本是PPP项目中最活跃也是最关键的因素，国际资本的加入有利于减轻各国政府在走廊基础设施建设中的财政负担，同时它能将市场竞争机制引入于区域经济贸易公共基础设的建设中，提高项目的运行效率。

3走廊基础设施公私合营风险

3.1国家间冲突风险

走廊各国在政治、文化和经济方面的摩擦以及冲突都会给PPP项目的开展造成巨大的影响。从当前中南半岛的局势来看，虽然各国尚没有大规模的冲突和动荡的局势，走廊的战略也得到沿线各国的认可与支持，但是仍存在着潜在的风险因素：在南海问题上中国与越南等国存在着较大分歧，中越两国一度关系十分紧张;中南半岛各国之间在国家边界、资源上都存在着纷争，很有可能会导致合作的终止甚至会引起冲突;美国和日本为“包围”中国，在中南半岛设立军事行动基地，挑拨中国与中南半岛各国的关系，蓄意阻止中南半岛区域经济合作。

3.2利益协调失衡风险

作为一个跨国家的区域经济合作项目，如何协调各国间的既得利益，如何分配走廊基础设施PPP项目的权力和责任，建立有效的合作制度是一个具体而重大的问题。各国之所以加入走廊是期望从中获取利益，为本国的发展谋求新机遇。但是在建设过程中，每个国家该承担什么样的义务、享有多大的权力，是一个难以平衡，尚未得到有效解决的问题。

3.3资金缺乏与政府信用风险

走廊基础设施PPP项目是一个投资巨大、建设周期长的项目。一旦资金不足、资金链条脱节、资金来源单一，就可能造成项目搁浅。此外，国际资本与政府部门合作的信用问题和市场失灵等也会使该项目的风险值上升。由于走廊沿线各国以发展中国家为主，一旦政府凭借自身的公共权力优势失约于国际资本，会使走廊基础设施PPP项目陷入泥泞。

3.4法律风险

PPP项目对于走廊沿线各国属于新事物，同时走廊PPP项目还具有跨国的特征。因此，走廊沿线国家的PPP相关法律呈现较为复杂的局面。如老挝外资企业使用土地的方式为特许和租赁，不能获得物权法意义上的土地使用权，如果国际资本方不了解这种规定，就可能导致该合作合同无效;在越南，合同违约责任可以约定，但不得超过损失的8%，否则违约责任的约定超过部分无效等。

4走廊基础设施公私合营风险分担

根据PPP项目风险管理的经验，走廊基础设施公私合营风险分担可分为风险识别、风险分担、风险转移和风险动态管理四个阶段。

4.1风险识别

PPP项目的风险是可以被人们发现并预测的。因此有效的风险预警能够及时规避PPP项目的风险。走廊PPP项目的利益相关者应该加强风险的识别，建立风险探测和预警机制。走廊建设的利益相关者可考虑专设管理机构，负责对走廊PPP项目的建设和管理。

4.1.1评估走廊PPP项目面临的地缘政治风险

一方面，既要全面评估走廊国家政治、文化和经济等方面的风险;另一方面，更要关注世界格局尤其是中南半岛区域的政治军事发展动态，及时协调走廊各国之间的利益，消除各种影响区域合作、阻碍PPP项目顺利进行的不利因素，弱化政治风险发生的可能。

4.1.2评估走廊PPP项目的法律风险

一方面，要全面评估走廊PPP项目的法律环境，及时发现法律漏洞;另一方面，要积极向欧美发达国家探索PPP项目立法经验，完善走廊的法律体系。

4.1.3评估PPP项目的投融资规划

要精确走廊基础设施建设的建设成本，明晰各国财政的负担能力，明确国际资本的参与方式和渠道。

4.2风险分担

风险分担指将走廊PPP项目风险依据利益、责任关系分担到各个相关的主体之中，形成激励机制，达到分散PPP项目风险的目的。

4.2.1从地缘政治风险分担

地缘政治风险主要是由走廊各国政府外交和利益冲突、政府政策的不稳定性和区域居民对走廊PPP项目的敌对态度等问题引起。能够有力承担地缘政治的是政府。首先，走廊各国应形成稳定的协调机制，调整各国在PPP项目中的责权利;其次，走廊各国政府必须出台支持政策，并保证各项政策在区域合作的协调性;最后，各国政府要做好必要的移民、搬迁准备工作，争取PPP项目能得到沿线居民的支持。

4.2.2法律风险的分担

要明晰各利益相关方在走廊PPP项目中的权力和责任，建立明确的法律边界。一方面要建立健全各项法律制度以规范各主体行为边界，另一方面则必须通过严格的法律执行来规范各利益相关方行为。

4.2.3财政风险的分担

首先，基础设施PPP项目作为走廊的公共项目，各个利益相关方政府财政理应给予相应的支持，所以各国必须按照合理比例共同承担财政支持;其次，可通过PPP项目吸引更多国际资本参与建设，缓解财政重负，实现财政资金和国际资金互利共赢的模式;最后，对于建设资金不足的情况，还可以通过向国际金融机构、财团贷款的方式来减缓财政压力。

4.2.4市场风险的分担

走廊PPP项目地点市场风险主要由国际资本方承担，走廊各国政府可考虑对具体项目予以一定的补贴，以弥补市场需求不足的部分。此外，国际资本方还可以通过与走廊各国政策保险公司、商业保险公司合作，实现部分市场风险的分散。

4.2.5不可抗力风险的分担

首先，国际资本方需要在项目勘探、工程设计和技术保障方面有足够的能力，以减少地质和气象灾害等带来的影响;其次，国际资本方在走廊PPP项目中承担的部分风险可以通过其他合理合规方式转嫁给第三方，如通过EPC总包合同、保险合同等将建设、投保的风险传导至EPC总包商、承包商、保险公司等主体。

4.3风险动态管理

风险动态管理是指在PPP各种风险发生后，采用积极主动的态度直面风险，对风险采取的应对和管理方式。通过各种方式减少以为事实的风险对项目的冲击。

4.3.1政治风险动态管理

一旦出现地缘政治冲突，各国政府建立的协调机制应立即发挥作用，查明问题出现的原因，对政治风险的性质进行定义，明析应该为政治风险担负责任的主体。通过有效的区域间协调沟通，实现“再合作”关系，形成良好的政治环境，保证PPP项目的顺利完成。

4.3.2法律风险动态管理

如果PPP项目有关主体违反法律制度，违法PPP项目合同约定，不管是政府还是国际资本都应该一视同仁，视其行为后果的严重性追究其法律或者经济责任，严重时可以将其排除在走廊基础设施PPP项目之外，在法律风险发生后要及时完善法律漏洞，以避免类似法律风险再次发生。

4.3.3金融风险动态管理

一旦发生金融风险，项目公司就应当启动必要的应急措施，一方面需要积极寻求财政资金补贴，另一方面要积极向银行或国际金融机构和国际财团的开展信用借贷，并用项目今后的经营收入作为还款保证，以有效帮助项目安全度过财政风险的冲击。

4.3.4市场风险动态管理

一旦走廊出现公共基础设施项目供大于求的情况，首先要适当的调整基础设施的供给，适时停缓PPP项目的进度，避免基础设施的无效益供给。其次要努力发掘和扩大市场需求。可以进一步利用走廊各国地方自然资源和矿产丰富的天然优势吸引国际资本方，这样就能有效解决因为基础设施供过于求而造成闲置的浪费。

4.3.5合同风险的动态管理

合同风险的管理是指要根据合同的各项规定，评估各方在PPP项目实施过程中义务的履行和权力受损的具体情况，对于违约方需要进行惩戒并要求其承担相应的违约责任，而对于权力受损方需要进行补偿。

4.3.6不可抗力风险的动态管理

对于不可抗力风险，由于东道国政府和投资者对此都不具有控制力，管理时应综合考虑风险发生的可能性、走廊沿线政府及PPP项目使用者自留风险时的成本，投资者承担风险的意愿等，双方通过谈判来协商风险由何方承担，对于风险承担的一方应获得相应的回报。

5结语

本研究主要是针对走廊基础设施PPP供给模式的风险分担机制的研究。本文从先从风险处理的原则、风险管理阶段进行陈述，然后进一步分析了走廊基础设施PPP模式存在的问题。最后根据风险管理的三阶段构建出走廊PPP项目风险分担机制。未来可在本文宏观分析的基础上，对走廊PPP项目风险开展具体的分析，并提出针对性建议。

参考文献

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