旧区改造：打赢“家门口的脱贫攻坚战”

程西园

推进旧区改造是切实解决习近平总书记指出的“老小旧远”等突出问题的重要内容之一，如何打好这场“家门口的脱贫攻坚战”？9月25日至26日，市十五届人大常委会第十四次会议听取和审议了市人民政府关于本市旧区改造工作推进情况的报告。

今年有望超额完成旧改目标

广义的旧区改造主要涉及三个部分：危棚简屋改造、中心城区二级旧里以下房屋改造、未纳入旧区改造范围的旧住房综合改造。2000年，全市基本完成危棚簡屋改造后，旧区改造中心聚焦为中心城区剩余的成片二级旧里以下房屋。除此以外，对于无卫生设施的各种老旧住房，启动了以卫生设施改造为主的旧住房综合改造，力求解决各类“拎马桶”问题。

目前，本市被纳入旧改范围的二级旧里以下房屋约400万平方米，“十三五”期间完成240平方米中心城区二级旧里以下房屋改造目标;到今年年底，完成200万平方米，力争超额完成任务;至2025年，完成剩余所有二级旧里以下房屋改造任务。

报告显示，今年本市旧改工作呈现加速推进态势，有望实现超额完成。2019年中心城区计划改造二级旧里以下房屋50万平方米、受益居民2.5万户。截至8月底，中心城区已完成二级旧里以下房屋改造约43.8万平方米、受益居民2.28万户。下半年，预计可完成55万平方米、2.9万户。对于老旧住房改造，今年目标为启动实施9000户、30万平方米。截至8月底，已经启动实施8288户、面积28.37万平方米，占比92%。

2025年基本消除“拎马桶”现象

“拎马桶”成为本次常委会会议的热门词。目前，本市中心城区仍有不少市民生活在缺乏独立卫生设施的空间内，每天通过手拎马桶解决如厕问题。

“马桶到底还剩余多少个？数字怎么会越来越多？”沙海林副主任对马桶剩余数量口径前后不一致的情况提出疑问。

据旧改工作推进报告和相关负责人介绍，“拎马桶”分为没有卫生设施和合用卫生设施两类，旧区改造和未纳入旧区改造的老旧住房改造都有“拎马桶”问题，不同的统计范围和方法会得出不同的马桶数量。

沙海林副主任提出，旧区改造的动态数据统计工作，如对剩余马桶数量的统计，要注重准确性和科学性，对于情况变化要有原因分析。“如果统计数据前后不一致，不仅无法说服自己，更无法让老百姓信服。”

还有委员认为，没有卫生设施和合用卫生设施两种情况紧迫程度有差异，要分别讲清楚两种情况在旧区改造和老旧住房改造中涉及的户数，对报告中提到的2019年“未纳入旧改范围、其他各类‘拎马桶的老旧住房改造”启动实施的9000户，也要分没有卫生设施和合用卫生设施两种情况。另一方面，在对外宣传时，不要刻意区分“旧改范围内”和“旧改范围外”，要便于老百姓理解，“用老百姓听得懂的话把问题讲清楚”。

据统计，目前全市共有30多万户家庭卫生设施短缺，其中没有卫生设施的15万户左右，剩余户数为合用卫生设施。经过今年的旧区改造和综合改造，全市“拎马桶”家庭预计剩余11-12万户，计划至2025年基本消除全市“拎马桶”现象。

保留建筑“留什么”“怎么留”

2017年，本市提出中心城区将保留约730万平方米融汇中西传统民居特点的里弄住宅，旧区改造方式也由“拆改留并举，以拆除为主”调整为“留改拆并举，以保留保护为主”。这体现了上海城市建设及更新思路的升级，同时对旧区改造工作也提出了新的更高的要求。

本市中心城区保留保护范围中，有230万平方米与旧改范围重叠，目前市政府有关部门已经整体完成了风貌评估和甄别工作，但落实到每个旧改地块具体保留哪些建筑，还有待进一步明晰。

李鸣委员认为，对于保留建筑的评估，要从专家层面拓展到社会层面，综合考虑建筑文化、城市文化的有机结合，广泛征求市民意见。“比如保留一些老的路名，不然上海开埠以后历史文化底蕴就没有了。”

“每次在淮海路上，会看见老字号熟食店门口在排队，是原来住这里的居民，动迁得很远，特意开车回来排队。”沙海林副主任认为，旧区改造过程中，对一些原有的、因居民需求而自然产生的服务业态，可以做一些保留，新居民区建设也要注重教育、文化、卫生等优质资源配置。

“保留建筑要科学对待、分类处理，该留则留、该拆则拆”，崔明华委员认为，平衡历史风貌保护保留和旧区改造，关键要着眼全局，做好细致精准分类，做好各部门和企业间的沟通协商。

“发展模式一定要可持续，老百姓能得益，同时要把江南水乡的风貌保留下来。”冯经明委员提出了衡量旧区改造的四个维度：提高原居民生活质量，留住上海的历史风貌和城市记忆，提升城市交通、教育、卫生等品质，做到可持续发展。坚持四个维度标准，破解政策难点，组合好经济平衡度和市场接受度，才能形成可持续的发展模式和引领模式。

建筑保留后，该如何改造和利用？李富荣委员认为，可以通过吸引社会资本参与，包装旧里，打造海派文化之城、人文都市之城、品味休闲之城，提升城市品味。李鸣委员认为，“中心城区很难全部变成新天地和田子坊”，可以结合城市发展规划，建立租赁住房收储机制，将保留建筑改为租赁房，扩大租赁房屋供给种类和数量。

目前，老旧住房综合旧改还存在着改造投入太多、产生效果不明显的问题。崔明华委员认为，要有突破性思路，比如进一步扩大功能，将解决“拎马桶”与加装电梯、雨污混接等结合起来，让群众有更大的获得感。

城市更新是一个动态过程，也是一项长期而艰巨的任务。委员和代表们提出，要进行系统研究，针对新情况新问题，不断建立和优化体制机制。

“市区联手”实现政策供给和落地

容积率是否可以突破？如何激活“毛地”？个别居民不配合该如何解决？在分组审议讨论过程中，“市区联手”成为聚焦重点难点、推动很多问题有效解决的金钥匙。

“从打造上海夜间经济及方便居民的角度来看，容积率是否可以放开？”列席的黄浦区相关负责人建议，对于旧改集中的老城区，市级层面能考虑在特定阶段设置特定容积率，促进区级经济集聚发展的探索。

目前，中心城区共有30块历史遗留“毛地”（开发商拍下土地的时候，地面上还有建筑物，须先动迁住户再实施开发），因种种原因，开发工作难以有效推进。魏东委员认为，在法规政策层面，市级要积极协调督促，解决政策冲突或缺失的问题，为区级的落实推进扫清障碍。

从居民签约比例看，今年新开基地签约率均在很短时间达到99%以上，但正是剩余的1%成为最难啃的“骨头”。只要一户不签，整块地的进程都会被耽误，造成巨大财务成本。签约遇阻一部分是住户内部纠纷导致的，如租赁纠纷、析产纠纷等。对此，顾伟强委员建议加大法治保障力度，明晰产权、按契约办事，充分发挥司法作用。还有部分“拒签”对象是非居（单位），因单位经营对房源要求较高，异地安置难度大，谈判往往难以推进。列席的静安区有关负责人提出，希望市区两级政府可以从政策层面引导和激励，加快旧改工作推进。

不可回避的资金平衡难问题

大部分旧改地块由于前期房屋征收成本巨大，加上风貌保护要求，土地成本往往难以平衡。同时，旧住房综合改造基本依靠财政资金投入，市区两级财政都面临着很大的压力。

钱耀忠委员认为，要激活融资机制，以政府资金四两拨千斤引入社会资金，实现旧改的可持续发展。戴柳委员认为，需要吸引各方面资源的持续注入，人大要做好后续跟踪，实现计划资金筹措的更好落实。

目前每户征收成本约在450万元左右，同时，因为部分区域安置房源价格已与周边商品房价格持平，绝大多数居民倾向于选择货币化安置。这些因素加剧了资金紧张。魏伟明委员提出，要充分利用好综合改造。相比征收，综合改造的成本要低很多，如彭浦新村建造独卫、加装电梯，完善结构设施，居民反映非常好，而平均每户政府投入只有60万左右。这些工作的背后，不单是资金问题，更是政策问题。