改革激发活力法治助推创新

顾晓卿

为进一步从法治上保障和促进科技创新中心建设，市人大常委会一直在努力——2017年，将制定《张江国家自主创新示范区条例》列为立法预备项目，并组织开展立法调研;2018年，将制定《上海市推进科技创新中心建设条例》列为立法预备项目，并开展大调研;2019年，将制定《上海市推进科技创新中心建设条例》列为正式立法项目，9月，条例（草案）提请市人大常委会会议审议。

优化制度环境 推进纵深发展

加快建设具有全球影响力的科技创新中心是党中央、国务院交给上海的重大战略任务，也是上海服务国家发展的重大历史使命。习近平总书记高度重视上海科创中心建设工作，近年来提出了一系列重要指示和要求。2016年，国务院印发《上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》，对上海推进科技创新中心建设作了系统部署。在市委、市政府的正确领导下，本市各部门通力协作，上海科技创新中心建设的重大布局基本确立，全社会对科创中心建设重要性的认识不断提升。

科创中心建设的制度环境也在优化，本市先后出台了《中共上海市委上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》和《关于进一步深化科技体制机制改革 增强科技创新中心策源能力的意见》等一系列改革举措，科技创新中心建设的“1+9+X”的政策体系已具雏形。同时，全面创新改革试验、自贸试验区及临港新片区建设等一系列改革试点的启动和推进，为科创中心建设提供了有力支撑。但政策体系层级不高、稳定性不强、适用面不广等弊端，也影响了相关政策的落实，不利于科创中心建设向纵深推进。

科技创新中心建设本身就是创新事业，没有现成的经验可以借鉴，没有成熟的模式可以效仿，只能向改革开放求经验，以创新发展立模式。但创新发展绝非任意作为，尤其是涉及政府权力体系重构和各方主体权利义务调整的突破性举措，地方政策的“可作为”余地有限，也恰为地方立法留下空间。此外，立法活动本身就是一个充分开展论证、凝聚各方共识的良机，有利于各方主体充分表达利益诉求，明确各自定位功能，整合各方资源，共同推进科创中心建设。

把准立法定位 完善法治保障体系

科创中心建设是一项系统工程，虽然目前国家和地方层面都没有制定有关科技创新中心建设的法规，但有关的地方法规规章就达20余部，涉及科技、经济、金融、教育等诸多领域，有必要通过制定《上海市推进科技创新中心建设条例》，围绕科创中心建设的总体目标和框架，开展顶层设计，做好与相关法规的衔接，进一步梳理完善法规体系，统筹各领域资源支持科创中心建设。条例（草案）立足“中观”层面，注重可操作性，能够细化的尽可能细化，尚不具备细化条件的，提出前瞻性的发展方向，为改革和立法留下支撑和空间。

为进一步发挥条例的基础性法律的作用，推动科创中心建设法治保障体系的完善，市人大教科文卫委在审议报告中建议完善配套制度体系，对科技资源信息平台的建设运行、非共识项目的适用范围和管理办法等明确由市政府及有关部门制定配套规定，以推动相关工作的落实。同时，为处理好规范和创新、改革和法治的关系，建议在条例（草案）中增加优化法治环境建设的内容，明确人大、两院职责，对于不适应科技创新中心建设需要的地方性法规、政府规章和其他行政规范性文件，制定主体应当及时修改完善;创新主体认为法规、规章、规范性文件的内容不适应科技创新中心建设需要的，可以向相关部门提出修改或废止建议。

创新治理体系 打造优良创新生态

为更好实现“最宽松的创新环境、最普惠公平的扶持政策、最有力的保障措施”的立法目标，条例（草案）着力创新管理方式，加强服务，发挥创新主体作用，打造良好的创新生态。

激发创新主体活力。各类创新主体是建设科创中心的基本承载力量，需要为其开展科技创新活动提供良好的制度环境。为此，条例（草案）根据各类主体在科创中心建设中的特色功能，将创新主体单列一章，明确公平参与的原则，进一步激发各类创新主体活力。调研中，不少代表和专家提出，随着创新模式和形态日益多样化，自然人也逐渐具备了科技创新的能力，特别是在人工智能、互联网等领域，大量创新都是自然人完成的。为此，市人大教科文卫委建议，把自然人也作为重要的创新主体，明确创新主体的范围是包括企业、科研事业单位、社会组织、自然人等在内的组织与个人。同时，建议进一步明确各类创新主体的权利和义务，有利于进一步引导科技创新资源向创新主体集聚，提高政策精准性和资源配置效率，引导各类创新主体发挥特色功能，共同推进科创中心建设。

完善政府服务。从当今世界科技创新的趋势上看，科技创新越来越具有一体化、融合化、扁平化、短期化的特点，而传统的科技创新管理体系采用自上而下的管理方式，政府既是科技资源配置的主导者，又是科技资源配置效果的审核者，各类创新主体的主导性较差，活力与动力不足，创新效率也难以提升。为确保条例得到有效落实，提高行政效能，更好地为创新主体服务，市人大教科文卫委建议：加强统筹服务能力，进一步明确科技创新中心建设推进机构的职责，明确市、区两级科技创新中心建设的综合协调机制和牵头部门，重点加强科技创新政策、土地资金等要素投入和公共服务等方面的统筹协调;发挥财政科技投入的带动效应，加强财政科技投入联动与统筹管理，减少多头管理、重复投入，提高财政资金使用效益，更好发挥财政投入的保障、引领作用;建设统一的科技创新资源信息平台，为创新主体提供更全面便捷的服务，建设包括科技创新资源、科技投入、科研項目综合管理、科研诚信管理、科技创新政策发布等信息在内的统一科技创新资源信息平台。同时，为凸显政府管理服务对科技创新中心建设的重要作用，建议修改有关章节名称、调整条款次序，将“政府管理服务创新”单列一章。

营造良好创新生态。科技创新已经不再是科学家们在“象牙塔”里的事情，而是和经济社会的方方面面紧密结合，需要通过市场、产业、社会等各个方面的融通整合，形成有利于创新的社会公共环境。条例（草案）围绕创新主体需求，从金融支持、知识产权保护和创新环境建设等角度对影响科技创新的关键环节和重要方面作出了规定，体现了科技创新中心建设与其他“四个中心”建设、自贸区建设联动发展，以及长三角一体化、聚焦张江等上海特色。同时，为进一步强化创新生态建设，市人大教科文卫委提出增加相关条款，明确本市优化创新生态的目标任务，体现用制度创新、文化创新来保障和促进科技创新的理念。此外，为更好发挥上海在区域创新和对外开放合作中的独特作用，体现“开放包容”的价值取向，建议在条例（草案）中明确长三角协同创新的总体目标、基本原则和重点内容，表明本市推动创新资源共享、重大产业联动的决心和主动开放对接、做好服务的态度。同时，要把科技创新放在经济全球化的大背景下进行谋划，提高对外开放水平，更好融入全球创新体系，提高上海科技创新中心建设的全球影响力，明确本市鼓励各类创新主体通过设立海外研发中心等途径更好利用国际创新资源，支持外商投资企业在沪设立研发中心，参与本市研发公共服务平台建设，承担政府科研项目等。