中部地区PPP模式与新旧动能转换绩效、关系研究

薛永钰 马雨希

武汉大学中国中部发展研究院/区域与城乡发展研究院

一、引言

推动新旧动能转换，面临改造不发达地区、淘汰落后产业，发展新增长与核心竞争问题。园区建设、基础设施建设、城市改造与环境治理等问题迫切需要解决。地方财政和土地出让投融资模式在带来政府债务扩张的同时也给政府治理带来了压力，导致在推动基础设施建设中面临心有余而力不足困境。PPP模式通过政府和私人部门之间的合作推动公共项目管理机制进步，促进公共服务供给质量提高、治理能力现代化。

逐步规范化、法制化的PPP模式在重大战略过程与工程中发挥着不可或缺的作用。大量建设工程以及公共服务供给项目都凭借PPP模式顺利进行。新旧动能转换是经济新常态下形成新增长点的必要选择，推进新旧动能转换需要政府管理方式、国有企业和民营企业改革三管齐下。

2018年底，中部六省PPP项目累计投资额达3万亿，累计项目数2563个，占全国的29.6%，PPP模式在加快基础设施建设、提高旧动能改造效率，推动新动能的实践中作用能力正在不断增强。

二、中部地区PPP模式的发展现状

1.中部地区PPP模式发展现状

中部地区的PPP投资始终走在全国前列。河南省是全国最早发布PPP项目政策和开展工作的三个省份之一，累计项目数居全国第二；2018年山西、安徽PPP同比项目净增数位居全国第二、第三；2017年至2018年6月，湖北省PPP项目累计中标项目数居全国第5位，累计中标投资额居全国第4位。2018年财政部PPP以奖代补资金拨付，湖北以41个项目总计2.34亿元奖励位列全国第一。

图1 2016—2018中部六省PPP项目数量

2.中部地区PPP模式发展绩效

本文选择数据包络分析方法对中部六省2002—2016年PPP项目效率进行简单测算，指标选取如下：

表1 DEA投入产出指标

测算结果显示中部地区PPP投资效率呈现类“U型”特征，在2008年附近达到低点，此后投资效率逐渐提高。截止2016年，除湖北、山西省外，各省均实现DEA有效。总体而言，中部六省PPP投资效率在近几年呈上升趋势、总体DEA有效性较高。

三、PPP模式与新旧动能转换的关系

PPP模式在属性特征和新旧动能转换具有一致性。首先，二者属性耦合。PPP模式是依靠政府行政力量、服务水平和社会资本资金力量、技术优势形成合力，从而提高供给效率。新旧动能转换要求以技术创新为引领，覆盖第一二三产业，推动实体经济实现优化升级，在这一过程中，只有宏观调控能力、政策引领作用和社会资本的资金优势以及创新活力被充分调动起来，才能将新旧动能转换更高质量推进下去，推动经济结构转型。

其次，二者在过程中无缝衔接。中部六省PPP投资主要行业包括市政、交通、环保、水利、园区开发等，而园区是新旧动能转换的主要战场。要实现新旧动能转换，就要推进自贸区、高新区、老工业区、现代服务业集聚区转型升级，形成创新发展、开放发展新高地。2018年中部六省园区开发类PPP超过30余项，通过园区建设PPP项目，有效利用社会资本的资金技术优势，一方面对吸引外来优质企业打下基础，另一方面又为当地旧动能产业优化升级提供保障。由于PPP项目是政府与社会资本合作，政府财政压力得到明显缓解，部分财政结余可以用于“招商引资、招商引智、招商引技”，为当地企业和人才“引进来、留下去”提供支持。PPP项目通过建立良好的基础设施和完备的教育培训体系，为新旧动能转换的实现迈出第一步，在新旧动能转换的过程中二者实现无缝衔接。

最后，二者具有现实意义一致。PPP模式通过在公共产品和服务领域引入社会资本，发挥其资金、技术和管理优势，减少了政府的财政负担，提高了基础设施和公共服务的供给效率和质量。同时，独立于土地财政、政府融资平台、政府购买服务模式的PPP模式对政府债务也具有一定的规避作用。而新旧动能转换则是在对我国经济发展面临的问题与矛盾进行分析的基础上，以供给侧结构改革为主线，以发展新技术、新业态、新产业、新模式为主要手段的重要战略。实施新旧动能转换和PPP模式在调动社会的创新创造能力、发挥社会资本资金、管理优势方面具有相同的作用，对于缓解政府压力、改变政府职能方面都承担着不可或缺的重任。二者一个从实践角度，通过具体的项目运作，实现基础设施和公共服务水平的提高，促进政府职能改变；一个以战略理论视角，通过带动产业行业的转型升级，实现经济结构转化。PPP模式与新旧动能转换二者互为表里，在“内外”联合作用之下促进新常态阶段我国经济的高质量发展。

为了更好地利用PPP模式推动中部地区新旧动能转换，要做到完善融资渠道，防范财政金融风险发生、明确投资重点，提高动能转换供给质量、确立PPP模式领导核心，提高对项目运作的控制能力。