儿童为中心视角下流动儿童权益保护的政策目标定位

摘 要：如何有效保护流动儿童权益是当前儿童福利制度建构的重要议题。经过近30年的发展，我国已经初步建立了流动儿童权益保护政策框架，并在保护主体、保护内容和保护方法上取得了新的进步。目前，保护政策的实施取得了积极的成效，但效果并不十分理想，这折射出流动儿童权益保护政策目标定位存在偏差的问题。儿童为中心视角是对儿童权利的肯定，实现了儿童保护由成人主导向儿童主导的转型。在此视角下，流动儿童权益保护政策的目标定位是儿童优先原则的体现，在国家角色、保护内容、保护方法和保护体系等方面均实现了发展创新，并在个体和系统层面促进实践框架的调整。当然，这一政策目标定位的成功轉型还需要进一步思考“如何构建整合的保护体系”的议题。

关键词：儿童为中心;流动儿童;权益保护;政策目标定位

中图分类号：C913.5文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）09-0087-06

流动给儿童成长和发展带来新的风险。流动儿童权益保护议题提出至今，政策革新与个体需要之间仍然存在巨大空间。一方面，国家儿童福利制度从补缺型转向适度普惠型，国家试图从社会投资视角①、家庭视角②构建流动儿童保护政策框架，建立覆盖不同家庭生命周期和家庭类型的服务体系③;另一方面，流动儿童始终面临与城市整合度差④、受歧视、劳动被剥削和伤害风险更高⑤等问题。

在社会政策研究中，流动儿童权益保护需要的满足属于社会政策目标定位讨论的范围。目标定位被理解为社会福利支出目标指向的一种方式，是把福利资源分配给最需要人群的过程⑥。流动儿童权益保护政策的目标定位转型是指根据流动儿童的需要对社会政策做出调整的过程。20世纪90年代开始，儿童为中心视角兴起。这一视角认为，国家不仅要关注儿童风险的负面影响，还应该为儿童需要建立积极的标准。⑦这对研究流动儿童保护具有重要价值。本文通过梳理近30年来国家层面的流动儿童权益保护政策文本，同时利用“生态系统视角下流动儿童权益保护与社会工作干预研究”项目的流动儿童调查数据，反思流动儿童权益保护政策的问题，并以“儿童为中心”的视角重新定位政策目标，以回应我国适度普惠儿童福利制度建设的需要。

一、近30年来流动儿童权益保护政策框架的形成与发展特点

1.流动儿童权益保护政策的发展历程

1998年，《流动儿童少年就学暂行办法》颁布，标志着中央政府层面的流动儿童权益保护序幕正式拉开。截至2018年12月底，国家共颁布了与流动儿童权益保护直接相关的政策36项、中央财政购买服务项目73项。⑧流动儿童权益保护政策发展大致经历了三个阶段：1992—1998年，流动儿童教育和健康保护政策初步形成;2000—2010年，教育和健康保护政策深入推进;2011—2018年，流动儿童权益保护政策拓展至家庭教育、社会融合等主题。整体看来，当前我国已经初步形成了流动儿童权益保护政策框架，包括以下三个层面。

（1）中央层级法规层面。20世纪90年代以来，《中华人民共和国义务教育法》《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》《关于加强困境儿童保障工作的意见》等重要文件先后出台，对流动儿童权益保护的发展方向进行了规划，对教育和融合等议题做出了明确的规定。

（2）中央部门法规层面。自1990年以来，教育部、民政部、全国妇联、卫计委等部门分别牵头发布政策法规18项，为流动儿童权益保护政策的落实提供了详细的实施规范。比如，《中华人民共和国义务教育法实施细则》《关于做好流动人口基本公共卫生计生服务的指导意见》《关于建立儿童福利领域慈善行为导向机制的意见》等，对流动儿童教育、健康和社会福利做出了相应的安排。

（3）中央部门实践体系层面。一方面，民政部、全国妇联等部门通过开展“未成年人社会保护试点项目”“受人口流动影响的儿童试点项目”等，探索流动儿童权益保护网络和工具，建立了流动儿童数据库、流动儿童卫生保健三级管理服务网络等。另一方面，从2014年开始，财政部、民政部通过购买服务的方式，支持社会组织参与到流动儿童服务项目中。截至2018年，流动儿童服务项目立项数达到73项，支持资金达到3198.5万元。⑨

2.流动儿童权益保护政策的发展特点

总的来说，我国流动儿童权益保护政策在保护主体、保护内容与保护方法等方面均有了较大拓展。

（1）保护主体从单一政府转向多元主体。政府是儿童权益保护的重要主体。我国流动儿童的免疫接种、教育以及信息登记等均明确了政府的责任，如《特殊人群计划免疫工作管理方案》要求，卫生部门切实加强管理，加强对流动人口与特殊人群中适龄儿童的摸底登记工作。2013年开始，流动儿童权益保护开始强调政府—社会—市场等多元主体的互动合作。一方面，在政府内部建立流动儿童权益保护的协调机制。如2011年由全国妇联牵头发布的《关于开展全国农村留守流动儿童关爱服务体系试点工作的通知》提出建立流动儿童关爱服务的领导协调机制。另一方面，建立政府和社会协同机制。各级政府通过政府服务购买、公益创投等方式吸纳社会力量参与流动儿童的保护服务，形成政府—社会组织—家庭“三位一体”的保护机制。

（2）保护内容主题突出且不断扩展。流动儿童权益保护主题最初围绕教育和健康展开。与流动儿童学校教育和身体健康相关的政策所占比例分别为55.6%、19.4%（见图1）。从2011年开始，流动儿童保护主题逐步转向儿童多元化的需要。《关于加强家庭教育工作的指导意见》《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》等政策陆续颁布，涉及儿童性安全、儿童家庭教育、社区安全等议题。此外，政府开始意识到流动儿童权益保护问题，除了提升儿童个体的能力以外，还需要改善儿童所处的环境系统。由此，国家率先推出了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等完善流动儿童家庭和社会系统的政策，旨在优化流动儿童的生活环境。图1显示，与流动儿童家庭教育和社会融入相关的政策的比例分别是2.8%。在中央财政购买的服务项目中，从系统层面对流动儿童实施干预的项目也占据相当的比例。这部分项目包括与流动儿童社会融入、亲子关系、社会支持、社区安全相关的社会服务项目，四者所占比例分别为16.4%、1.4%、6.8%、1.4%，合计占26%（见图2）。

（3）保护方法从费用减免拓展至强调社会工作专业方法的使用。减免基本公共服务费用是缓解流动儿童早期发展困境的主要方式。《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》《关于认真贯彻实施〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的通知》均在免除流动儿童教育费用和预防接种费用上提出了要求，保证了流动儿童的受教育权和健康权。2006年，对流动儿童的保护方法尝试社会转移支付方式，包括现金救助和实物救助。如根据流动儿童“两为主”的政策规定，各省市均按照一定标准给予流动儿童教学经费补助。2014年开始，流动儿童保护实践专业化要求增强，强调社会工作专业的嵌入。中央财政购买项目从设置之初就将项目分为发展示范类项目、承接社会服务试点项目、社会工作服务示范项目、人员培训示范项目四个类别。以2018年的购买项目为例，社会工作服务示范项目占总项目的26.1%。而流动儿童专业社会工作服务项目占儿童服务项目的比例从2014年的15.4%上升到2018年的38.5%，重要性逐年增长。

二、流动儿童权益保护政策实践效果与目标定位偏差

1.流动儿童权益保护政策实践效果不甚理想

整体看来，一系列相关政策的出台和实施对流动儿童受教育权和健康权的保护起到积极作用。流动适龄儿童入学率达到90%，免疫接种率达到85%以上。⑩但是，政策效果仍然不甚理想，保护政策不能满足当前流动儿童对高质量教育、社会支持等多元化需求，表现在以下两个方面。

（1）流动儿童义务教育阶段公办学校就学率增幅迟滞。流动儿童受教育问题一直受到政府和社会的高度重视，但因教育资源的有限性和戶籍制度的隔离，流动儿童教育在机会和结果上存在不平等。B11流入地政府由于公办教育资源匮乏、教育经费安排失当、各级政府责任不明晰等因素，在推行“两为主”“两纳入”等政策时面临极大的挑战，流动儿童在公办学校就学时遭遇各种困难。截至2014年年底，进城务工人员随迁子女就读公办学校的比例为79.5%;2015年，各地流动儿童公办学校入学率差异巨大，上海为100%，东莞仅为23%。B12流动儿童对高教育质量的需要无法得到有效满足。

（2）流动儿童社会支持匮乏。流动对儿童的城市融合造成不利影响，而社会支持是促进流动儿童城市融合的重要因素。遗憾的是，政策设计与实践之间存在着巨大的鸿沟，流动儿童较少能从正式机构获得帮助和支持。如2008年印发的《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008年—2015年）》明确提出，在中小学建立心理健康辅导室，开展心理健康教育。但是，大部分流动儿童就读的学校（外来工子弟学校）存在师资力量不足、地位不合法等问题，无暇顾及儿童的心理支持。与此同时，保护政策缺少对流动儿童非正式支持不足的关注，使得流动儿童始终面临家庭支持不足、传统的社会支持断裂、新的社会关系建立困难B13等困境。

2.流动儿童权益保护政策目标定位存在偏差

流动儿童权益保护政策实施效果不理想，其直接原因是政策工具充足性的欠缺B14以及政策实践的问题化、个体化、静态化取向B15等，更为重要的原因是保护政策忽视了以流动儿童为中心的政策目标定位。多数流动儿童政策都是从具体问题出发来讨论政策革新的，同时保护政策的制定和推行还受到城市福利资源、创新治理手段与转移矛盾等因素的影响B16。这造成当前流动儿童权益保护政策目标定位存在偏差，主要表现在以下三个方面。

（1）定位主体偏差。流动儿童权益保护政策定位主体偏差表现为政策制定主体分散，缺乏整合机制。各级政府是流动儿童权益保护的定位主体，主要涉及教育部、民政部、卫计委、财政部等。一直以来，我国缺少主管儿童权益保护的专门机构（民政部儿童福利司的服务对象主要以户籍为标准，基本不涵盖流动儿童）。流动儿童权益保护政策多按照主管部门牵头、相关部门配合的方式制定出台。政策重心更多与政府部门业务领域、部门职权紧密相关，而非儿童整体需要。从政策文本来看，教育部关注的是流动儿童义务教育阶段的入学，卫计委关注的是流动儿童的免疫接种，民政部关注的是流动儿童托底保障。然而，课题组调查数据显示，流动儿童具有更加多元化的需求，85.0%的流动儿童期望有父母或朋友的陪伴，70.0%的流动儿童期望得到老师的关怀，80.0%的流动儿童期望能够参与社区活动等。这些不同的需求由于不能与当前政府部门机构设置直接对应，也因缺乏明晰的业务主管部门，容易被忽视或者得不到优先考虑。

（2）定位方法偏差。流动儿童权益保护政策目标定位方法偏差是指满足流动儿童保护需要的方法单一，发展性不足。我国流动儿童保护政策的制定具有明显的应急式特征，一般要求政策对流动儿童面临的最紧急问题做出回应，而对儿童未来发展的关注相对不足。20世纪90年代以来，流动儿童权益保护始终按照“问题—救助”的逻辑展开，社会救助特征明显。这与我国流动儿童权益保护政策的制定建立在流动人口频繁流动并最终会返乡的假设上有关。B17但是，2010年第六次全国人口普查数据显示，过去十年间，中国0—17周岁的流动儿童数量由1982万人增长至3581万人，增长规模超过80%，其中农村户籍的流动儿童占80.35%。B18流动儿童群体规模不断增大。这就要求必须从儿童的整体需要出发，采取救助和发展相结合的方法，重新设计政策以满足流动儿童扎根城市的需要。

（3）定位内容偏差。流动儿童权益保护政策目标定位内容偏差是指政策仅聚焦儿童生命片段和部分需要。定位内容偏差与定位主体分散、定位方法单一有紧密关系。1992—2018年国家层面涉及流动儿童保护的36项政策中，与0—6岁流动儿童相关的政策占24.0%，与7—14岁相关的占68.0%，与15—18岁相关的占8.0%，且政策涉及的主题主要是学校教育和身体健康（见图1）。儿童保护研究者提出，儿童保护内容应拓展到儿童整体的福祉，即关注儿童健康、教育、情绪和行为发展、认知、家庭和社会关系、社会表现和自我照顾技能。B19对于流动儿童来说，其保护政策的内容需要关注流动儿童不同的生命周期和个体全面发展的需要，既要解决流动儿童当前紧迫的问题，也要为下一生命周期做准备。

三、流动儿童为中心的权益保护政策目标定位重构

流动儿童权益保护政策目标定位要求国家应以满足流动儿童权益保护的需要为原则。社会福利目标定位是一个国家社会福利制度的核心，是国家提供资源满足社会成员需要的依据，也是社会成员接受社会福利的制度保障依据。B20儿童为中心的目标定位是儿童优先原则的体现，核心是将儿童权益保护的目标定位回归到儿童个体。这一视角的兴起与儿童地位认知的变化以及对传统西方儿童保护政策的反思有关。

20世纪60年代，儿童虐待和忽视问题推动了西方儿童保护制度的产生。最初，其主要采用家长式的或亲生父母的视角B21，假设儿童是需要被保护的消极个体，各类专业人士或父母是按照“儿童最佳利益”来行动的。这可能导致保护活动忽视儿童是自身权益主体的事实。到了20世纪80年代，新童年社会学兴起，个体化趋势及其背后的社会结构解构了儿童的认知，该学说提出儿童有主体性，是社会的公民，也具有主动参与社会生活的能动性。B221989年，联合国《儿童权利公约》颁布，推动了西方儿童保护政策从儿童保护取向迈向儿童为中心取向B23，使得儿童作为独立个体的形象和享有儿童权益的认知获得了广泛的认可。

儿童为中心的流动儿童权益保护政策目标定位能够推动我国流动儿童保护政策转型。流动儿童权益保护政策是为了满足流动儿童权益保护需要而制定的，社会投资和儿童权利理论是其目标定位的依据和理论基础。社会投资最早由吉登斯提出，他认为，作为传统福利国家的替代性视角，国家福利角色应该由补偿个人困难转向投资人力资本。B24国家不仅要关注儿童风险的负面影响，还应该为儿童需要的满足建立积极的标准。儿童为中心的视角将儿童作为当前的儿童和未来的成人来对待，儿童被视为需要投资以确保有足够能力的人，福利国家应该为儿童提供一种平等的机会以确保他们获得持续的发展。社会政策则需要尽力确保儿童的发展机会、教育获得、健康和福利，通过家庭政策的实施，分担家庭对儿童早期发展的投入。B25社会投资理念下的儿童保护受到一定质疑。有人认为，政策过多关注儿童的教育获得和福利，忽略了儿童当下的权益和需要。儿童权利理念强调儿童不仅是未来的工作者，还是当前的公民，国家需要直接回应儿童的权益和需要，这一理念的加入丰富了社会投资理念的内涵。从20世纪90年代开始，儿童为中心的取向对儿童保护的政策制定和实践服务产生了深远影响，成为改变我国流动儿童权益保护政策的理论基础。

儿童为中心的流动儿童权益保护政策目标定位重新确定了国家在流动儿童权益保护中的角色、保护内容、保护方法等。在儿童为中心的取向下，流动儿童应该被视为（准）公共物品，国家要强化流动儿童权益保护政策中的国家角色，推动实施一些“去家庭化”的策略，分担流动人口家庭在儿童发展中的投入，避免流动儿童因家庭社会资本不高而生活机会缺乏的状况发生。在保护内容上，儿童为中心的流动儿童政策强调认知和保障流动儿童权利，即《儿童权利公约》明确规定的参与（第12条）、提供（第24条）和保护权利（第3条）。B26需要注意的是，参与权是儿童保护的重要内容。参与对脆弱儿童具有保护性，能增加其自信、自我效能和自我价值。B27在保护方法上，国家为流动儿童提供更加广泛的治疗与预防并重的政策与服务，促进流动儿童福利水平的整体提升。在儿童—国家—家庭角色方面，应强调流动儿童独立于国家和家庭，把流动儿童权益保护作为公共责任，强化国家和父母的照顾责任，激发流动儿童和父母的参与热情，建立三者之间的伙伴与协作关系。

儿童权利从两个方面推动儿童为中心的流动儿童权益保护政策的发展。第一，儿童的提供和保护权是流动儿童权益保护政策发展的基本动力。例如，《扩大国家免疫规划实施方案》提出强化流动儿童的预防接种工作，为流动儿童提供了平等的公共卫生免疫机会;《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》保护了流动儿童受教育的权利等。第二，儿童的参与权是流动儿童权益保护政策发展的新动力。权益保护政策不仅需要保障流动儿童的提供和保护权，还应该重点保障流动儿童的参与权。比如，当前西方发达国家在法律层面给予儿童参与的机会，要求儿童有权拥有自己的律师，以保障自己能够合理发声。因此，基于新的目标定位，流动儿童权益保护政策能够有效回应儿童各类权利保护的需要。国家应在儿童为中心的社会福利制度下扩大正式社会制度的功能，增强国家福利提供责任，实现儿童福利由补缺型向适度普惠型的转型。

重构儿童为中心的流动儿童权益保护政策目标定位，还需要形成整合的保护体系。这就要求深入理解流动儿童与外部系统的嵌套关系，将流动儿童置于其所处的生态系统。如图3所示，目标定位重构后的流动儿童权益保护体系，以流动儿童为中心，形成政府—家庭—儿童—社会的分工合作和整合运作。国家保护、家庭保护、社会保护和儿童自我保护作为流动儿童权益保护体系的组成部分。

目标定位重构后的保护体系，基于专业社会工作组织，形成多层次的实践服务体系，促进流动儿童权益保护实践框架的调整：一是个体层面，专业社会工作组织通过赋权于流动儿童，推动儿童在政府—社会—家庭的参与和整体需要满足;二是系统层面，专业社会组织通过倡导和整合推进政策优化和社会资源链接，并与家庭、政府、儿童和其他社会系统形成支持合作的关系，最终形成政府—家庭—儿童—社会共治局面，突破前述定位偏差困境。

四、结语

20世纪90年代以来，大批农村流动人口子女随其父母进入城市，成为流动儿童，其权益保护问题迅速成为政府和社会关注的热点。整体看来，我国流动儿童权益保护政策不断在批判中超越，流动兒童权益保护政策框架已初步建立。但时至今日，当前权益保护政策已不能满足流动儿童权益保护的需要。流动儿童权益保护仍然面临着政府提供的社会支持比较匮乏等问题。重新定位流动儿童权益政策目标成为当前我国儿童保护制度建设的客观要求。儿童为中心视角由于强调儿童作为独立个体的权益与能动性，其在探讨流动儿童保护政策转型中具有独特的意义。因此，本文认为，将儿童为中心视角纳入流动儿童权益保护的政策中，能够有效突破当前政策目标定位偏差的困境，有利于提升流动儿童权益的保护水平。

从前文的论述中可知，重新定位流动儿童权益保护政策目标的关键是构建整合的保护体系。这一保护体系是为了回应流动儿童权益保护中部门分割、保护主体彼此独立、保护方式相互排斥等问题。然而，在我国所属的东亚福利体制下，儿童照顾和发展的责任更多归属于家庭。B28在这一理念下，如何明确区分国家—家庭—社会的保护责任，如何增强专业社会工作组织在保护体系中的作用，政策制定和实施如何践行“儿童为中心”的思想？对这些问题的思考不仅有利于推进流动儿童权利保护，还是进一步深化我国儿童保护政策的关键要素。

注释

①王慧娟：《流动儿童教育资产个人账户：模式构想与设立意义》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2013年第4期。

②B14徐晓新、张秀兰：《将家庭视角纳入公共政策——基于流动儿童义务教育政策演进的分析》，《中国社会科学》2016年第6期。

③盛亦男：《中国流动人口家庭化迁居》，《人口研究》2013年第4期。

④周皓、章宁：《流动儿童与社会的整合》，《中国人口科学》2003年第4期。

⑤邹泓等：《我国九城市流动儿童生存和受保护状况调查》，《青年研究》2004年第1期。

⑥李迎生等：《福利治理、政策执行与社会政策目标定位——基于N村低保的考察》，《社会学研究》2017年第6期。

⑦B22刘玉兰、彭华民：《西方儿童保护社会工作的理论转型与实践重构》，《社会工作与管理》2017年第3期。

⑧⑨本文数据源于课题组的统计。课题组利用搜索引擎，对国家层面流动儿童政策和中央财政购买服务项目进行搜索，将政策、项目文件名或文本内容中含有“流动儿童”“流动人口中适龄儿童”“进城务工就业农民工子女”等关键词的文件纳入本文政策和项目分析范围。

⑩何玲、李兵：《中国流动儿童政策分析》，《人口研究》2007年第2期。

B11Wu Xiaogang. The Household Registration System and Rural-Urban Educational Inequality in Contemporary China. Chinese Sociological Review， 2011， Vol.44， No.2， pp.31-51.

B12皮磊：《中国流动儿童教育发展报告（2016）发布 建议简化和降低流动儿童入学条件》，公益时报网，http：//www.gongyishibao.com/html/gongyizixun/11528.html，2017年4月5日。

B13刘玉兰：《流动儿童精神健康状况分析》，《人口学刊》2012年第3期。

B15刘玉兰、彭华民：《家庭抗逆力视角下流动儿童家庭社会工作服务实践重构》，《中州学刊》2016年第11期。

B16王毅杰、卢楠：《随迁子女积分入学政策研究——基于珠三角、长三角地区11个城市的分析》，《江苏社会科学》2019年第1期。

B17段成荣：《我国流动和留守儿童的几个基本问题》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2015年第1期。

B18国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告（2014）》，中国人口出版社，2014年，第181页。

B19Christine Lou， et al. Assessing Child and Youth Well-being： Implications for Child Welfare Practice. Journal of Evidence-Based Social Work， 2008， Vol.5， No.1-2， pp.91-133.

B20彭华民：《论需要为本的中国社会福利转型的目标定位》，《南开学报》（哲学社会科学版）2010年第4期。

B21Nigel Parton. Social Work， Child Protection and Politics： Some Critical and Constructive Reflections. British Journal of Social Work， 2014， Vol.44， No.7， pp.2042-2056.

B23Neil Gilbert， Nigel Parton， Marit Skivenes. Child Protection Systems： International Trends and Orientations. New York： Oxford University Press， 2011， p.258.

B24汪华：《超越左与右：吉登斯“第三条道路”及其社会投资思想论略》，《理论月刊》2012年第3期。

B25Gosta Esping-Andersen， Duncan Gallie. Why We Need a New Welfare State. New York： Oxford University Press， 2002， pp.28-67.

B26Jim Ife. Local and Global Practice： Relocating Social Work as a Human Rights Profession in the New Global Order. European Journal of Social Work， 2001， Vol.4， No.1， pp.5-15.

B27Katie Richards-Schuster， Suzanne Pritzker. Strengthening Youth Participation in Civic Engagement： Applying the Convention on the Rights of the Child to Social Work Practice. Children and Youth Services Review， 2015， Vol.57， No.7， pp.90-97.

B28馬春华：《重构国家和青年家庭之间的契约：儿童养育责任的集体分担》，《青年研究》2015年第4期。

责任编辑：海 玉