市县党委巡察制度调适：理论依据、现实动因与路径选择

2019-11-15陈诗怡

中州学刊 2019年9期

陈诗怡

摘要：机制设计理论强调，在信息分散和信息不对称的条件下，设计激励相容的机制能促进资源有效配置，实现个人理性和社会目标的统一。近年来，市县党委巡察制度在净化基层政治生态方面颇具成效，但根据机制设计理论检视可知，目前我国市县党委巡察实践存在违背信息效率原则和激励相容原则的现象，囿于巡察信息不对称、巡察信息失真、“人情关”难过以及巡察成果运用力度不足的影响，难以达到预期效果。为摆脱市县党委巡察实践的现实困境，须加强巡察队伍建设、拓宽信息获取渠道、强化异体巡察制度、提升对巡察成果的运用力度、推进巡察工作常态化。

关键词：党的政治建设;问题;对策

中图分类号：D035.5文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）09-0018-05

伴随着党内监督工作重心的逐步下移，建立市县党委巡察制度日益成为各基层党委的重点工作内容。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议并通过的《中国共产党党内监督条例》明确指出，省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。①为深入贯彻十八届六中全会精神，2017年7月1日，新修订的《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》）规定：“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。”②此后不久，中共中央办公厅印发了《关于市县党委建立巡察制度的意见》（以下简称《意见》），成为指导市县党委巡察工作的纲领性文件。在党的十九大上，习近平总书记再次强调，要在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。2018年2月，中共中央办公厅印发了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，对市县党委巡察工作作出新的部署。由此可见，构建市县党委巡察制度，延伸监督触角，利剑直指基层，业已成为新时代推进全面从严治党向纵深发展、向基层延伸重大而紧迫的任务。

一、文献评析与问题提出

长期以来，中央巡视制度备受学界关注，相关研究成果可谓汗牛充栋。相较于前者，以市县党委巡察制度为研究对象的成果则较少。虽然中央巡视制度和市县党委巡察制度都是党内监督的有效方式，具有相似的价值目标，且在实施路径上也具有异曲同工之妙，但是二者在行为主体和适用范围等方面存在显著性差异。倘若将巡视制度的研究成果直接等同于巡察制度的研究成果似乎并不妥当，因而，本文只对以市县党委巡察制度为研究对象的成果展开述评。

依托中国学术期刊网络出版总库（CNKI），以“市县党委巡察”“基层巡察”或“巡察制度”为关键词进行检索发现，迄今为止，专门研究市县党委巡察的研究成果不足20篇，研究内容主要集中于时代背景、优势价值、目标定位、现实问题以及优化路径五个维度。时代背景方面，张晓燕提出，在党的十九大之前启动巡视巡察全覆盖绝非偶然，修改《条例》和印发《意见》标志着党内监督的战略性制度安排基本定型③;优势价值方面，吕杰从宏观角度考察，认为巡察是新时代全面从严治党、强化党内监督体系以及密切联系群众的需要④;吴纪树则从微观角度探讨，认为基层巡察制度的开展有助于把握基层党风廉政建设的整体态势，激活党风廉政建设和反腐败工作的神经末梢，推动惩治和预防腐败体系向纵深推进，净化干部队伍的选人用人环境。⑤目标定位方面，王立峰、潘博指出，基层巡察是党内巡视向地方、基层的纵深发展与落实，只有具备高效率与高实效的基层巡察制度，巡察工作才能形成覆盖面广、长效持久的威慑力，将巡察的作用空间从对腐败的事后发现延伸到事前预防。⑥现实问题方面，周少来发现，基层巡察中存在同体巡察的“人情关”难过，巡察内容全面繁杂、缺乏明确的目标性，巡察方法的“被形式化”等问题。⑦优化路径方面，吴纪树指出，实现制度转型是当前改善基层巡察工作的必然选择，要营造社会氛围，突出巡察重点，创新巡察方法，完善巡察制度，强化巡查结果运用以及加强巡察队伍建设。⑧

通过对既有文献的梳理可知，现有研究仍存在不足：一是缺乏对市县党委巡察制度的理论审视。虽然既有研究成果中不乏对市县党委巡察制度优化路径的研究，但是问题研究不够聚焦，理论支撑相对薄弱，未能做到理论与实践的有效融合。二是缺乏对市县党委巡察制度的动态分析。既有研究侧重于对巡察主体、内容、方法等方面的独立静态分析，而对巡察过程的系统动态分析较为薄弱。因而，无论是从研究成果数量上看，还是从研究主题深入程度上看，均为研究者把握和审视市县党委巡察制度存留很大的学术空间。针对已有研究的不足，本文以市县党委巡察制度为研究对象，采用案例研究法，從探讨市县党委巡察制度调适的理论依据入手，然后分析市县党委巡察制度调适的现实动因，最后提出市县党委巡察制度调适的路径选择。

二、市县党委巡察制度调适的理论依据

1.机制设计理论

机制设计理论为市县党委巡察制度调适提供了理论依据，该理论是2007年诺贝尔经济学奖三位得主赫维茨、马斯金和梅尔森的重大贡献。自从英国经济学家亚当·斯密奠定了市场经济理论后，“斯密原理”所刻画的竞争市场体制成为西方世界的绝对主流选择。直到20世纪20至30年代，资本主义世界发生大危机之际，引发了理论界关于“市场机制”与“中央计划”孰轻孰重的“社会主义大争论”，机制设计理论研究的“机会之窗”由此开启，信息和激励两个元素的提出和对市场机制的重新审视，更为该理论的诞生与发展奠定基础。

在机制设计理论视域下，将“机制”定义为“信息系统”，其研究的核心问题是，如何在信息分散和信息不对称的条件下，设计激励相容机制来实现资源的有效配置。⑨作为一个理解制度的一般性理论框架，机制设计理论认为，制度的构建务必遵循两项基本原则：一是信息效率原则，即在信息系统的运行过程中，要降低信息传递成本，减少信息传递量，提升信息的利用率;二是激励相容原则，即通过机制设计，激励个体行为人具有报告真实信息的意愿，使报告真实信息成为个体行为人的占优策略，实现个人理性与社会目标的统一。

四、市县党委巡察制度调适的路径安排

1.加强巡察队伍建设

一支“双高”（高职业素养、高专业技能）的巡察队伍，是保证巡察工作有序开展的关键，更是提升巡察效果的迫切需要，加强巡察队伍建设势在必行。职业素养方面，中央须充分明晰市县党委巡察制度在基层党风廉政建设中的战略性地位，以此提升巡察小组成员的职业认同感和使命感，增强他们对巡察组织的归属感。阿尔伯特·班杜拉（Albert Bandura）认为，信念系统有助于为人生提供结构、方向和目的。B13职业认同感和使命感是支撑巡察小组成员走出巡察倦怠期的力量源泉，从而进一步提升巡察小组成员在巡察实践中的积极性和主动性。专业技能方面，须围绕巡察方式、巡察技巧、成果运用等内容，对巡察小组成员展开定期培训活动，尤其注重信息鉴别力的提升，使为应付巡察工作而弄虚作假的行为无处遁形。同时，大力推进各巡察小组之间的学习、交流、研讨活动，鼓励实践经验的相互借鉴，促进巡察工作的有序开展。

2.拓宽信息获取渠道

在数字治理时代，数据既是基本的生产要素，也是重要的社会资源，数据的自由流通、开放和共享是实现数据价值和潜能的重要方式。B14将数据治理的思维趋向引入基层巡察，展开“互联网+基层巡察”的工作模式，拓宽巡察小组的信息获取渠道，是有效解决信息不对称、信息失真等问题的治本之道。其一，大力发展、畅通市民热线、市长信箱、网络论坛、门户网站等信息举报方式，形成鼓励人民群众为巡察工作提供有效信息的社会氛围。同时，为减轻举报者的心理负担和避免被举报者的事后报复，人民群众的信息举报工作应以匿名的方式推进。其二，重点促进巡察工作内部的信息联动，建立巡察信息数据库，引入或开发相关软件，对相关信息进行快速且深入地分析，有效提升信息研判的科学性和资源的获取效率，降低信息获取成本，避免信息的重复筛查与鉴别，杜绝资源浪费。其三，构建巡视巡察联动机制，着力推进资源信息共享。纵向上，建立中央巡视组、省委巡视组与市县巡察组密切协调机制，做好信息反馈、汇报等各项工作;横向上，建立健全与纪检监察、组织机关、部门和单位的协调协作机制，以此降低真实信息的获取难度，减少信息的传递环节，提升信息效率。

3.强化异体巡察制度

随机性的异体巡察是闯过“人情关”，避免“人情干扰”问题的有效性举措，为此，充分借鉴政府监管中的“双随机、一公开”机制，在开展巡察工作之前，采用随机系统抽取本次的巡察小组和巡察对象，充分保证巡察小组和巡察对象之间的互盲性。对于巡察对象而言，由于无法提前了解巡察小组情况，难以预先获知巡察内容，为保证顺利通过巡察，只能将功夫下在日常工作中，竭尽全力做好本职工作;对于巡察小组而言，由于对巡察对象的未知性，故无须处理棘手的裙带人情关系，有效避免巡察工作中的人情干扰，保证巡察小组成员可以心无旁骛地完成巡察工作，促进巡察结果的公正性和客观性。此外，巡察者亦须接受监督。阳光才是最好的防腐剂，将权力放置于阳光下运行，可使一系列的人情放水行为无处藏身。因此，在强化异体巡察实践中，务必要注重巡察过程和巡察结果公开，形成党委组织内部监督、同级人民代表大会监督、同级政治协商委员会监督、公民监督以及大众媒体监督等多元主体的监督网络，保障市县党委巡察工作的规范性，使监督成为全面从严治党的“达摩克利斯之剑”。

4.提升巡察成果的运用力度

市县党委巡察效果的彰显在于对成果的运用，《中央巡视工作规划（2018—2022年）》强调，发现问题不解决，比不巡视的效果还坏。因此，必须强化成果运用，做好“后半篇文章”。针对市县党委巡察实践中的激励不相容问题，须着力提升巡察成果的运用力度，这主要涉及巡察对象与巡察小组两个群体。对巡察对象而言，须根据巡察结果，做出相应的行为举措，对既有优势继续保持，并进行适当的表彰;对现存劣势要予以整改，并采取相应的惩处性措施，实现对巡察对象日常行为的规范，促进巡察目标与巡查对象行为的激励相容。对巡察小组而言，其在巡察工作中的地位举足轻重，巡察小组成员对巡察工作的积极性、主动性和认真、严密程度对巡察结果产生决定性影响。现阶段，须进一步加强对巡察小组成员的激励性举措，在出台“将巡察结果与个人绩效挂钩，使其成为职位任免、晋升考核的重要指标之一”政策文件的基础上，更要将其细化、具体化。如在对巡察小组成员的考核中，巡察结果应占到50%—60%的比重;在职位晋升方面，对于在巡察工作中表现突出者，可获取破格升迁的机会等，从而破解市县党委巡察实践中激励不相容的困局。

5.推进巡察工作常态化

长期以来，“运动式”治理模式饱受诟病，在市县党委巡察实践中，“巡察一阵风，巡过就轻松”的不良现象在某些地方比较突出。只有推进巡察工作的常态化运行，才能保证巡察工作取得实效。当前之急，一方面，构建中央统一领导、省市县分级负责的领导体制，层层压实责任;另一方面，建立健全各项体制机制，确保巡察工作制度化、常态化。此外需要注意的是，务必要细化巡察工作职责，对巡察组织的发展做好严密把控，以防矫枉过正，陷入盲目滥权、扩张的尴尬境遇。现代组织理论的大量研究表明，任何组织一旦成立，便内含了“自我保护”的天然基因。为了尽可能地延长“组织存续期”B15，其对职责范围、人员规模的扩展和增加的倾向性难以避免。因此，在保证巡察工作常态化推进的过程中，须注重尺度的把握，使巡察机构的职责范围、人员规模等置于合理的区间内。

注释

①《中国共产党党内监督条例》，人民出版社，2016年，第11页。

②《中国共产党巡视工作条例》，中国方正出版社，2017年，第1页。

③张晓燕：《启动巡视巡察全覆盖的战略性制度实施》，《中国党政干部论坛》2017年第9期。

④吕杰：《巡察利剑助力全面从严治党》，《中共乐山市委党校学报》2017年第6期。

⑤⑧吴纪树：《基层巡察的实践逻辑及其制度完善》，《求实》2017年第10期。

⑥王立峰、潘博：《党内基层巡察制度优化路径探析》，《长白学刊》2017第2期。

⑦周少来：《基层巡察要避免“形式化陷阱”》，《人民论坛》2018年第8期。

⑨郭其友、李宝良：《机制设计理论：资源最优配置机制性质的解释与应用——2007年度诺贝尔经济学奖得主的主要经济学理论贡献述评》，《外国经济与管理》2007年第11期。

⑩严俊：《机制设计理论：基于社会互动的一种理解》，《经济学家》2008年第4期。

B11翟学伟：《人情、面子与权力的再生产——情理社会中的社会交换方式》，《社会学研究》2004年第5期。

B12林栋、何浩：《巡察干部切莫“为情所困”》，《中国纪检监察》2017年第18期。