自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理研究

李兆东（副教授），李雪颖

社会的发展和文明的进步使人们不仅看到眼前的利益，而且更加注重人与自然和谐相处和子孙后代的长远发展。建设生态文明、推动绿色发展最有效的方法就是建章立制，通过制度和法律的手段来保护生态环境。在加强自然资源和生态环境监管的同时，推进针对资源环境的环保督察，即资源环境督察，建立健全自然资源资产管理体制；还要加快推进生态环境损害赔偿制度的发展，完善环境保护公众参与制度。领导干部自然资源资产离任审计制度在这样重视生态资源和环境的情况下应运而生，且经过稳步发展，在2018年成为经常性审计制度。同时，国家组建了自然资源部和生态环境部，实现了管理和执法的两权分离。其中，生态环境部承担生态环境监测和执法的职能，监督管理生态环境污染、核能使用、核污染防治等。

在工作开展过程中，我们发现自然资源资产离任审计与资源环境督察两种制度之间有许多相似之处。因此，本文考虑领导干部自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理的可能性与合作机制，旨在为整合国家行政资源、提高行政效率，提供可行、有效的建议。

一、自然资源资产离任审计与资源环境督察之比较

图1总结了自然资源资产离任审计与资源环境督察的相同点和不同点。

从图1 可以看出，自然资源资产离任审计和资源环境督察都是我国为了推动生态文明建设、保护环境而安排的具有中国特色的制度，都在2015年开启试点，总体上看，二者都以迅猛的势头发展，但资源环境督察的发展相对更快一些。自然资源资产离任审计和资源环境督察在目标、对象、方法、步骤、内容等方面具有很高的相似性。比较而言，自然资源资产离任审计侧重于从对人的监督，通过评价、界定地区领导干部对自然资源资产应负的责任，强化领导干部对生态文明建设的责任心；资源环境督察则侧重于通过对资源和环境状况的测量评估、监督整改，强化环境保护党政同责、一岗双责、严格追究，以推动生态文明建设和生态环境保护。

图1 自然资源资产离任审计与资源环境督察情况对比

考虑到自然资源资产离任审计与资源环境督察的工作内容有许多相似之处，而且可以实现技术与方法的互补，我们认为，在实施领导干部自然资源资产离任审计与资源环境督察的过程中，应该加强合作交流，实现协同治理，以提高审计与督察效率、节约行政资源。学术界和实务界都有学者提出这样的观点，但鲜有文章或研究指出为何可以实现两者的协同治理，以及如何实现两者的协同治理。在这样的背景下，本文分析了自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理的有利条件，并构建了二者协同的框架，剖析了实现二者协同治理的路径与重点。

二、自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理的有利条件

1.生态文明建设是共同目标。自然资源资产离任审计和资源环境督察两项制度都是为加强生态文明建设、推动生态环境保护服务的。目前生态文明建设上升到国家战略层次，我国也在积极探索能够改善生态环境、节约自然资源资产的制度和模式，并不断创新。领导干部自然资源资产离任审计的一系列文件都指出，领导干部对中央生态文明建设相关决策部署、方针政策的执行情况是自然资源资产离任审计的重点之一。习近平总书记在十九大报告中再次强调了社会主义生态文明建设的重要性。十九届三中全会文件指出，进一步促进政府生态环境保护职能的完善和环保机构设置的优化，是政府改革的重要方面。自然资源部和生态环境部的组建十分及时且必要，2018 年3 月17 日，生态环境部正式获得批准成立，负责资源与环境的督察工作，促进污染防治工作的开展，对已有的环境问题进行督促整改，切实有效地保护资源和环境。

从上述事实可以看出，自然资源资产离任审计和资源环境督察共同服务于生态文明建设这一总体目标，生态文明建设这一系统工程构成了两项工作协同的基础。

2.生态文明建设提供了协同环境。生态文明建设不仅是自然资源资产离任审计和资源环境督察工作开展的出发点，也为两项工作的展开提供了协同治理的大环境，可以在协同学、管理协同学、协同治理学的理论基础上考虑这一问题。协同学作为系统科学的一个分支，主要研究在不同学科中找到共同本质特征，构造一个合理解决问题的系统[1]。随着理论研究的进一步深入，学者们开始致力于将协同学与其他理论结合，寻求更加有利于高效地解决问题和推动发展的理论。随之提出了可以将协同理论引入管理理论形成管理协同理论[1]，以及将协同理论与治理理论结合形成协同治理理论[2]。

自然资源资产离任审计与资源环境督察属于生态文明建设大系统的两个子系统。一方面，资源环境督察工作可以为自然资源资产离任审计提供基础信息和数据；另一方面，自然资源离任审计在获得基础数据和信息的前提下，可以评价领导干部在任期间自然资源资产使用情况和责任履行情况。同时，两者协同管理可以作为双方工作的补充机制，减少由于信息不对称导致的失误。由此可见，生态文明建设为两项制度的协同提供了背景条件，为协同治理创造了有利环境。

三、构建自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理框架

1.协同框架构建的理论基础。政府审计可以与协同理论、管理理论、治理理论相结合，实现审计与管理协同、审计与治理协同，既可以提高政府审计的系统性，也可以实现资源配置利益最大化。而且，协同保障机制可以促进政府审计工作效率的提高，减少腐败事件的发生。下文基于协同学、管理协同学和协同治理学三种理论，具体分析自然资源离任审计和资源环境督察协同框架的构建。

协同学主要研究开放的系统如何通过自身的内部协同作用形成有序结构，使系统内各个子系统达到协调状态。协同意味着各个子系统相互影响、相互合作，从而对整体系统产生影响，形成一个与个体具有不同特征的新整体结构。自然资源资产离任审计与资源环境督察是生态文明建设大系统中的两个子系统，它们是为了维护这个大系统而产生的。协同理论中的自组织原理是指，在没有外部指令的情况下，仅依靠整体内部的子系统之间的协调配合，使开放的系统达到新的稳态。自然资源资产离任审计与资源环境督察各自具有不同的职能和特点，在协调中共同作用，为大系统的发展和稳定助力。协同理论中的伺服原理是指，系统处于不稳定的临界点时，子系统中的某个变量往往可以主导整个子系统，以及支配或规定系统内其他变量的行为，该原理也从不同参量相互影响的角度描述了系统自组织。

我们发现在实践工作中，自然资源资产离任审计与资源环境督察的工作有一些重合的地方，当这些工作产生矛盾时究竟该由谁主导值得考虑。目前，协同被认为是实现整体最佳效应的有效方法，作用于各个系统的现象分析、建模、预测和决策全过程。

管理协同学概括来说就是一套方法体系，即在管理过程中运用协同的原理，实现规模报酬递增。管理协同的运行机制就是形成、实现和约束，即：找到被管理要素之间的协同，通过人为干预实现它，这两个过程是有约束地进行的。在自然资源资产离任审计与资源环境督察协同开展工作的情况下，必然需要一个专门的机构来管理这部分协同工作的分工、运作，而这一机构的组织可以参考管理协同学的原理设置。管理协同五大原理中对本研究意义较大的三大原理为：①管理序参量选择原理，即如果系统中处于支配地位的序参量能够被确定，那么人为控制外部参量可为有序演化创造条件，这样可以把控管理系统的发展方向；②管理互动性原理，即大系统内的子系统是相互作用、相互影响的，正是这种作用和影响促进了管理最终目标的达成；③管理协同功能倍增原理，即管理过程中协同作用产生的工作效果和互补效应能使整体效果更强。

协同治理理论可以指导人们从系统的角度看待国家、社会的发展，从而对动态系统的复杂多变有清楚的认知。在多元社会背景下，协同治理对推动发展具有重要意义。协同治理主要有以下几个特征：①治理主体多元化，政府、企业、个人等社会组织和行为个体都可以参与到公共事务治理之中。②参与主体之间自愿平等地协作。在某些协同治理关系中可能存在处于主导地位的组织，但这一组织绝不是命令式的领导，这意味着协同不是依靠强制力，而是平等的协调、协商。③协同治理过程中的自组织是自主组织的，并对自己负责。④信任是协同治理的良好基础，协同治理合作的组织间的共同规则是在信任的基础上共同制定的。审计部门与督察部门是政府机关中两个不同的主体，审计署与生态环境部是两个平等的协作对象，可以通过协调、协商开展工作，共同制定组织间的规则，并对自身负责。

2.协同框架的构建。图2 所示协同框架的核心思想是：根据自然资源资产离任审计和资源环境督察的工作机制，在生态环境建设大系统内构建两个子系统的协同机制，使得两个子系统之间相互联系、配合，达到整体大于部分的效果。这一协同框架中的运行机制主要强调的是信息沟通、资源整合和运行反馈。

首先要强调的是，信息沟通主要是为了降低信息不对称所造成的风险。子系统间的信息透明度越高，信任程度就越高，在协同治理过程中越能实现信息的充分利用。只有做到有效的信息沟通才能避免重复工作，例如审计部门不信任督察部门的数据而再次收集数据，这也是一种资源浪费。其次，协同治理的直接目的是节约国家行政资源，提高行政效率，在协同过程中就是最优配置资源，使资源利用率最大化。按照我国目前的现实情况，国家审计机关仍处于人才人力缺乏阶段，而生态环境部刚刚成立，在实际工作开展中面临着资源有限、人力不足的情况。实现两项工作的协同不仅可以促进各自工作效率的提升，还可以为生态文明建设这个大系统做出贡献，是符合国家、人民群众利益的。最后，系统的有效性需要经过实践的检验。此时，建立有效的反馈机制显得十分必要，对问题做出反馈并提出针对性的解决方案，体现了问题的导向性，不失为一个高效的改进方法。

图2 自然资源资产离任审计与资源环境督察协同框架

四、自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理的实现路径

在协同框架的基础上，进一步探索自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理的实现路径，以期实现效果良好的协同效应。具体实现路径如图3所示。

1.畅通交流渠道。信息与技术的共享是协同治理的桥梁和纽带，畅通交流渠道在一定程度上可以保证双方工作的协调一致、避免重复作业、减少信息不对称导致的损失，从而节约行政资源。具体做法如下：

图3 自然资源资产离任审计与资源环境督察协同实现路径

（1）搭建基础信息共享平台。自然资源资产离任审计和资源环境督察都需要大量的自然资源相关信息和数据，但目前完整地获得我国自然资源相关信息和数据有较大难度，主要是因为资源数量巨大、管理分散。自然资源资产离任审计在评价和界定领导干部责任方面更有经验，而资源环境督察在测量自然资源资产的知识和技术方面更加专业。如果能够将自然资源资产离任审计过程中的数据与资源环境督察数据相结合，就可以实现信息互通、成果共用，从而降低信息不对称风险。可以参考如下方式来实现这一目标：自然资源资产审计部门与生态环境部门指定团队统一进行两部门的信息收集、整理、传递、管理，并对信息采集时间、频率、规范等设置统一指标，对存在争议或矛盾的数据进行协调，并负责保障数据安全，形成长期、经常性信息有序沟通与管理。在信息共享平台搭建过程中，还可以考虑将审计署、生态环境部、国土资源部、农业部、水利部等相关生态资源部门的信息汇总起来使用。

（2）实现技术的开发与使用共享。时代在发展，技术也应该与时俱进。而新技术的开发需要投入大量的时间、人力、物力，如果由某一部门单独开发新技术，则成本较高，在两部门协同作用下，合作开发新技术并共同使用，则节约了成本，同时提高了技术的投入使用率。目前，在自然资源资产离任审计中正兴的3S技术同样可以应用于资源环境督察之中，如果两部门实现了技术共享，则可以在降低工作成本的同时提高工作效率。

2.加强资源整合。加强资源整合一直是近年来的热点话题之一，资源整合同样意味着成本降低，利用部门或单位之间的协同作用，发现不同部门资源之间的一致性与互补性，从而进行资源整合和统筹安排，突破发展资源的制约，实现资源效益最大化。具体可从两个方面入手：

（1）建立资源统筹管理制度。部门之间通过协作、协商，将两部门所能调动使用的资源进行统一管理、统一配置，同时协调两部门工作进度。比如，可以通过统筹调配将两部门工作中的问题，进行统一安排、协助解决。统筹管理制度有利于自然资源资产离任审计部门成员和资源环境部督察人员充分了解两部门的工作开展情况，节约资源，降低成本。

（2）采用内部人员交叉进驻模式。交叉进驻就是协同双方将相关工作人员派遣到另一部门相关岗位。这种工作模式可以提高工作人员对协同合作者的熟悉程度，对对方部门和自己部门的定位有更清晰的认识，从而对两部门的协同治理工作产生积极影响。

3.完善反馈机制。任何一项工作的开展都需要反馈，反馈机制可以帮助人们有针对性地完善不足之处。在自然资源资产离任审计和资源环境督察协同治理工作中，应建立定期报告与特别案例再商议的反馈机制。在协同体系运行一段时间以后，需要检验协同体系的运行是否达到了预期的效果，即协同效应。如果反馈结果与预期效果相同，则说明达到了协同效应；若两者差距较大，则说明未能够实现协同效应。

为建立良好运行的反馈机制，必须兼顾反馈信息的收集、整理及处理三方面，不仅要保障信息的数量与质量，还要保障信息处理的及时有效。因此，可以采取定期报告、特殊案例特殊处理的方式。首先，将定期报告作为一种长效反馈路径。定期报告主要是对相关信息的常规、定期收集与处理，以整体掌握协同体系的运行情况。在定期报告下，如果反馈表明实际结果和预期目标一致，则说明实现了协同效应，此时只需要对原本的运行机制进行维护和加强；若不一致，则说明没有实现协同效应，此时就需要对运行机制进行约束和调整，以实现协同效应，保证系统的良性、稳定发展。其次，对于临时的、重大的突发状况要设立一套单独的反馈途径，即特殊案例特殊处理，使之不会影响系统运行的稳定性，这在一定程度上保障了协同治理的连续性，从而对整体有积极效果。

五、总结

自然资源资产离任审计和资源环境督察都是推动生态文明建设的重要制度创新，在各自的工作开展过程中已经取得了显著成效，可以推断这两项制度将是我国生态文明建设和环境保护的重要的、稳定的助力。根据上文的分析可知，自然资源资产离任审计与资源环境督察工作在开展过程中可以实现优势互补，相互促进、共同进步。目前的学术研究中，对自然资源资产离任审计的关注度明显高于对资源环境督察的关注度，有学者提出政府工作可以协同，但几乎都没有展开详说。在实际工作中，虽然不同政府部门之间偶尔合作，但并没有形成完整、稳定、可行的模式。本文基于协同学、管理协同学和协同治理学的理论，通过搭建协同框架和协同治理路径，说明了自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理具体该怎么做。

通过以上分析，本文认为自然资源资产离任审计和资源环境督察的协同治理模式是可以实现的，并且二者的协同治理将有利于两部门工作效率的提高，节约国家行政资源，也可为生态文明建设提供巨大推动力。