县际间财力差异的测度与分解:以福建省为例

邱 强

(闽江学院 经济与管理学院,福建 福州 350108)

一、引言及文献综述

地区间的财力差距是中国经济发展不平衡的一种重要表现。由于区位条件、资源禀赋和资金技术等原因,我国各地经济发展水平和结构存在差距,导致区域间财力增长具有明显的不平衡性,进而扩大了区域经济发展的不平衡。同时,由于分税制改革带来的财权“层层上收”效应,地方财政特别是县乡财政开始逐渐陷入困境,县域财力差距也在扩大。地区财力差距过大会直接影响政府职能的实现,导致不同地区在公共服务提供水平上的巨大差异。这种状况不仅会影响整个经济运行效率,也可能会引发一系列社会问题。因此,考察分税制改革以来我国地区间的财力差距,以及政府间转移支付的横向财力均等化效应,对于制定区域基本公共服务均等化的相关政策具有重要的现实意义。

围绕中国地区财力差异问题,有不少学者进行了相关研究。国外学者的研究主要集中在中国财政分权改革及政府间转移支付制度对地区间财力差异的影响。关于财政分权改革的影响,研究均认为财政权力的下放导致中国地区间财政差距不断恶化[1-4]。而关于转移支付对财力差异的影响,大部分研究认为现行转移支付的财力均等化作用有限,中国地区间财力差异仍然较高[5-8]。国内学者对中国区域财力差异的研究更为深入,主要集中在以下三个方面:一是区域间财力差异的测度及变化趋势研究,由于采用数据和方法的不同,现有研究结论尚存在分歧,李凌等[9]、尹恒等[10]的研究认为差距有扩大趋势,刘亮[11]、孙开等[12]、李升等[13]的研究认为差距有缩小趋势,而江庆[14]、官永彬[15]认为区域间财力差距既没有显著的扩大,也没有明显的缩小;二是导致区域间财力差异的影响因素研究,有学者认为地区经济发展水平和产业结构是造成区域财政收入差异的重要因素[9，16],有学者也认为财政分权是造成地区财力差异日益扩大的制度原因[17,18],也有从地方财政收入的构成角度分析财力差异来源,发现税收收入是导致地区间财力差异的主要因素[19,20];三是转移支付均衡区域间财力差异的成效研究,认为转移支付在调节区域财力差距方面的均衡效应不足,分权体制下的转移支付具有“逆向”调节功能[21-22，10，14-15],但也有研究认为转移支付能够在平衡地区财力上产生一定的效果[23-26]。

然而既有的研究,大部分都是以省级政府为研究对象,利用省级财政数据考察省际间财力差异状况及其影响来源,对省以下尤其是县级财力差异状况关注不足。此外,即使是使用县级财政数据,现有文献也大多是以全国的县级政府为样本对县级财力差异进行考察,对于特定省份内县级政府间财力差异的研究却相对较少。由于我国各省经济条件差异巨大,且分税制改革后省以下政府间财政关系安排，特别是省以下转移支付的分配方式各异,因此,这种把全国的县放到一起做比较,就缺乏可比性,也不利于看清同一财政制度安排下的各地区内部差异。

基于以上原因,本文以福建省为对象,利用2003—2017年的县级地区财政数据,综合运用泰尔指数与基尼系数分解方法,分别从地区分解与收入来源分解两个角度,考察省内县际间财力差异的变化与影响因素。

二、研究方法和数据

(一)数据来源与说明

财力是指本级地方政府所有可以用于提供本地区公共产品和服务的财政收入总和。因此,本文将县级财力界定为本级财政收入与净转移支付之和,净转移支付为接受上级政府转移支付收入与向上级政府上解收入两者之差。具体来讲,县级财力=本级财政收入+税收返还+一般性转移支付+专项转移支付-地方上解。人口数据作为本文相关经济指标的重要分析基础,采用辖区内年末人口。同时在进行实证分析前,采用国家统计局公布的福建省消费者价格指数,以2003年为不变价格,对有关数据进行处理,以保证所用数据的可比性。本文的县级财政数据来源于相应年份的《福建省财政年鉴》,价格指数和辖区人口数据来源于相应年份的《福建省统计年鉴》。

(二)测算方法

运用不平等测度指标及其分解方法衡量福建省县际间财力差异。具体而言,一是运用泰尔指数进行地区分解;二是运用基尼系数进行收入来源分解。

1.泰尔指数地区分解

泰尔指数是由信息理论中的熵概念引申而来,用于测度不均等程度,该指标值越大,表明不均等程度越高,反之则越小。相对于其他指标,泰尔指数的优点是可以将总体差异分解为组间差异和组内差异两部分,并且测算各自对总体差异的贡献率,从而解析出总体差异的主要来源。具体分解计算公式如下:

(1)

(2)

其中,T为总体差异程度,TWR为组内差异,TBR为组间差异;Yi为第i组的总收入,Pi为第i组的总人口;Tpi为第i组内的财力差异,Yij为第i组内j单位的收入,Pij为第i组内j单位的人口;Y为所有单位的总收入,P为所有单位的总人口。

2.基尼系数收入来源分解

基尼系数是测度收入不平等标准常用的指标之一,它可以分解各收入来源对总收入差距的贡献度。根据Fei等[27]的研究,总基尼系数可以被分解为某项收入来源占总收入的比重和拟基尼系数两个部分。拟基尼系数的权重是依据总收入的排序,而非收入来源k的排序,有的文献也称之为集中率,用Ck表示,所以有:

(3)

其中,Sk为收入来源k在总收入中的比重,Ck表示该项收入来源k对总收入基尼系数带来的变化方向和程度,通过计算和比较Ck和G,可以判断收入来源k对基尼系数的贡献趋势。当Ck≤G时,说明该项收入对整体收入差距起缩小作用;反之当Ck≥G时,则起扩大作用。

按照公式进行分解后,收入来源k对总体差异的贡献率即可表示为:SkCk/G.

此外,根据Lerman等[28]提出的边际效应概念,总体基尼系数经过按收入来源项目分解后,可进一步量化某项收入变化所引起的总差异变化,即收入来源k的变化对总收入基尼系数的边际影响,计算公式如下:

(4)

Ek表示第k项收入每增加1%对总收入不平等的影响,称为收入k的基尼弹性。如果Ek为正,表示第k项收入将增加总收入不平等;Ek为负,表示第k项收入将减少总收入不平等。

三、福建省县际财力差异的实证分析

(一)县际财力差异的总体评价

表1显示了福建省县级财力的描述性统计情况。从横截面看,以2017年为例,全省最富县(市)人均财力为9 926.05元,最穷县(市)为2 456.31元,两者相差4.04倍。从动态趋势上看,全省县级人均财力水平约以年均16.60%的速度增长,超过同期GDP增速,但县级财力的标准差呈上升趋势,从2003年的259.39增加至2017年的1 673.66,上升了545.23%,财力最强和最弱地区的人均实际财力差距在4～7倍间波动,2005年更是达到了7.29倍。总体而言,福建省县际间财力差异较大,但这种差距水平呈现有波动的下降趋势。

表1 福建省县级人均财力的描述性统计(按2000年不变价格) /元

注:由于篇幅有限,没有列示全部结果,仅列出关键年份数据。

为了对县际间的财力差距及变动趋势进行更为合理且系统的刻画,本文考察了变异系数、基尼系数、泰尔指数3个不平等指标(见图1)。

图1 福建省县际间人均财力差异的变化趋势

由图1可知，尽管各种指标测度的县际间人均实际财力的不平等程度有一定的差异,但其基本趋势是一致的,都呈现出小幅波动的状态,既没有显著的扩大,也没有明显的缩小。以基尼系数为例,2003年为0.196 0,随后缓慢下降至2009年的0.171 2,但2010年后出现上升态势,并于2013年达到最大值0.213 5,2017年又降至0.206 8。综合来看,以基尼系数衡量的县级人均财力的地区差异并没有表现出明显收敛,但财力总体差异的变动幅度在0.17～0.22之间,尚在合理范围内。

(二)县际间财力差异的地区分解

根据传统的行政地理划分,可将福建省9个地市划分为闽东、闽西、闽南、闽北、闽中5个地区,即福州、宁德两市为闽东地区,龙岩市为闽西地区,厦门、漳州、泉州三市为闽南地区,南平市为闽北地区,莆田、三明两市为闽中地区。表2列示了福建省县际间财力差异的地区分解结果。

表2 福建省县际财力差异的泰尔指数地区分解:相对贡献度 /%

注:由于篇幅所限,没有列示全部结果,仅列出关键年份数据。

由分解结果可知,闽东、闽西、闽南、闽北、闽中这五大区域之间的差距对总体财力不平等的相对贡献率呈现扩大趋势,从2003年的1.77%上升到2017年的10.72%,相反,区域内差距呈现缩小趋势,从2003年的98.23%下降到2017年的89.28%,是形成县际间总体财力差距的主要因素。同时,五大区域各自内部的财力差异及相对贡献变化趋势有所不同。具体来看,表现为:(1)闽东县际间差异的贡献率对总差异的影响不断扩大,从2003年的6.12%上升到2017年的25.79%.(2)2009年以前,闽南县际间的差异对总差异贡献在75%左右,是影响总体财力差异的决定性因素。这一方面归因于闽南拥有较高的经济规模权重,另一方面也是由于闽南县际间本身存在较大的差异,如诏安、平和,其财力与晋江、石狮等发达地区差异较大。而后随着经济的发展,闽南县际间的差异逐渐缩小,对总差异的影响也逐渐减小。(3)闽中县际间差异的贡献相对变化不大,维持在10%～14%区间小幅波动。(4)闽西、闽北对县际总体差异的影响较小,近几年基本处在1%～4%的水平。

为更完整合理地反映县级政府间财力差异,本文按照2017年福建省各县(市)的经济社会发展状况,选取地区产出水平、产业结构、投资、基础设施、居民收入及生活质量等六个领域指标(1)这些指标具体包括:人均GDP、第一产业占比、第二产业占比、第三产业占比、人均地方财政收入、人均固定资产投资额、公路密度、城镇单位在岗职工平均工资、农村居民人均可支配收入、人均金融机构人民币各项存款余额、每万人拥有卫生机构床位数、每万人拥有卫生技术人员数、人均科技教育支出、人均社会消费品零售总额、城镇化水平等15项指标。,采用聚类分析的方法将福建省55个县(市)分成以下4种不同类型(见表3)。

表3 福建省各县(市)经济发展综合实力聚类结果

表4列出了按照上述经济发展程度划分的县际财力差异的泰尔指数地区分解结果。从贡献度来看,县际间总体财力差异仍然主要来源于区域内差距,2017年区域内差距解释了总体财力差距的70.66%,区域间差距仅为29.34%.从时间维度上看,区域间差距处于明显的上升趋势,对总财力差异的贡献度从2003年的7.35%上升到2017年的29.34%;区域内差距正好相反,对总财力差异的贡献率呈现缩小趋势,从2003年的92.65%缩小到2017年的70.66%.同时,在各梯度版块内部,除第一、二梯度外,第三、四梯度内部县际差异并不呈现某种明显趋势,第一梯度虽然包含样本县数最少,但其财力差异显著,这说明其内部各县经济财政能力水平极不平衡。在四个梯度中,对总体县际财力差异贡献率最大的为第一梯度,2017年贡献了38.02%,其次为第三梯度17.17%,再次为第二梯度9.90%,最后为第四梯度5.58%.

表4 福建省县际财力差异的泰尔指数地区分解(按经济发展梯度):相对贡献度 /%

注:由于篇幅所限,没有列示全部结果,仅列出关键年份数据。

(三)县际间财力差异的收入来源分解

在考察导致政府间财力差异的主要动因时,除了可从空间上将整体差异分解为区域内差异和区域间差异;还可从结构层面,依据不同来源的收入项目实施分解,考察各项收入对地方政府财力差异的贡献率。县级财力构成主要来源于两大部分: 一是本级财政收入,它反映的是各地区财政自身收入能力,与本辖区的经济发展水平高度相关;二是上级政府净转移支付,它是县级政府接受上级转移支付补助与向上级上解收入两者之差。表5列示了福建省县级财力差异的基尼系数分解结果。从中可以看到:(1)在县级财力来源构成中,净转移支付所占份额逐渐上升,从2003年的33.78%上升到2017年的46.01%,在当年县级可支配财力比重中占比接近一半,可以预见,规模庞大的转移支付的分配方式将显著影响县际间总体财力差异;(2)本级财政收入是造成县际间财力差异的主要影响因素,在考察期内对基尼系数的贡献率基本保持在70%以上,这反映出地区经济发展水平的不均衡是造成各地财力差异的主要原因;(3)转移支付总体上对财力差异的贡献为正,且呈现上升趋势,2017年净转移支付造成的财力差异的基尼贡献值为0.052 0,对基尼系数的贡献率达到了25.13%,说明它不但没有起到缩小财力差异的作用,反而拉大了这种差异。

表5 福建省县级总体财力收入来源的基尼系数分解

注:由于篇幅所限,没有列示全部结果,仅列出关键年份数据。

为了进一步考察各具体收入项目对财力差异的影响和贡献率,本文接下来从两个方面展开:一是考察地方一般预算收入主要构成项目的影响,二是考察各转移支付项目对地区财力差异的贡献度及其相对边际效应的影响。

表6列示了一般预算收入项目对福建省县际间财力不均等的基尼系数分解。从分解结果可知:(1)税收收入对县际间总体财力差异的贡献度最大,平均高达70%左右,并且其边际效应(E)为正,意味着税收收入规模的增加会扩大总体财力差异。(2)非税收入对财力差异的影响呈现先下降后上升的趋势,2008年最低为9.44%,随着预算外收入逐步纳入预算管理中,不均等贡献开始出现上升,2017年达到21.50%,总体表现有所扩大。(3)在主要税收收入项目中,营业税对县级财力差异的影响最大,且其边际效应为正。从产业结构演进的规律看,经济发展水平高的地区,其第三产业比重越高,而营业税的税源主要集中在第三产业,因此,把营业税划归地方税,使得经济发达地区与落后地区在财力的初次分配上拉开了很大差距。2012年营改增试点启动后其影响力开始逐渐降低。(4)增值税对县际财力差异的平均贡献率仅次于营业税,且呈现先下降后上升的趋势,由2003年的27.67%下降到2015年6.67%,2016年营改增政策全面实施后,大幅上升到14.95%,2017年又上升到20.86%.从边际效应看,增值税的边际效应为正且近年来有所扩大,表明其规模的增加会扩大地区财力差异。(5)企业所得税和个人所得税两项收入合计对县际财力差异的贡献率达到17%左右,也是造成财力差异的重要影响来源,且其边际效应皆为正,说明所得税政策不利于缩小地区财力差异。

表6 一般预算财政收入项目对福建省县际间总体财力差异的影响

注:-表示当年并无此项目。由于篇幅所限,没有列示全部结果,仅列出关键年份数据。

表7显示了各转移支付项目对福建省县级财力不均等的基尼系数分解结果。由此可以看出:(1)税收返还是造成财力差距的一个重要因素,自2002年引入所得税收入分享改革和基数返还政策后,它带来的财力差异明显提高,并在随后的三年中均将不平等贡献率维持在20%以上,这是由税收返还的性质决定的。由于增值税、消费税、所得税的税基与经济发展水平密切相关,导致税收返还规模和经济发展水平存在正相关,即:经济发达地区得到的税收返还额多,而经济落后地区得到的税收返还额少,这会进一步扩大地区之间的财力差距。而后随着税收返还政策的调整,税收返还占总财力的比重一直在下降,2009年之后,它的不均等贡献率不足10%,并且逐年减少,2017年仅解释了财力差异的3.94%.(2)专项转移支付也是引起县级财力差异的主要因素。它对县级财力不均等的贡献从2003年的3.19%大幅上升到2013年的20.33%,之后又出现缓慢下降,到2017年为16.96%.一个可能的解释是大多数专项转移支付需要地方提供配套资金,以引导地方能够按照上级政策意图决定资金投向,保证专项转移支付所支持项目的认真实施,但富裕县(市)配套资金能力更强,从而拿到转移支付更多(2)为了消除要求下级政府承担配套资金带来的诸多问题,《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)中明确规定“取消地方资金配套要求”,“除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金”。同时,文件也要求省以下各级政府要比照中央对地方转移支付制度,改革和完善省以下转移支付制度。。从边际效应看,专项转移支付的边际效应为负,表明其规模增加有利于缩小地区财力差异。(3)地方上解的不均等贡献为负,说明其发挥了均衡县际财力差异的效应,但由于其规模比重不断下降,对财力差异的缓解作用也呈现下降趋势。(4)一般性转移支付是按照因素法分配,主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务均等化。因此,一般性转移支付资金的分配理论上应具有较强的均等化效果。2009年以前,一般性转移支付对财力不均等的贡献率为负,表明其具有一定的均等化效果,这与理论预期一致;但2009年之后贡献率转为正值,且呈现上升的态势,2017年还解释了11.92%的财力差异,这说明一般性转移支付不仅不能降低县际财力差异,反而扩大了总体不平等。究其原因,现行一般性转移支付的主要目的是“保运转”,其资金分配更多考虑财政供养人口，而非辖区总人口。因此,对总人口平均财力而言难以起到均等化作用。从边际效应来看,一般性转移支付的边际效应为负,且其绝对值大于专项转移支付,表明相比专项转移支付来说,增加一般转移支付的比重更能降低总体财力差异。

表7 各项转移支付对县际间总体财力差异的影响

注:由于篇幅所限,没有列示全部结果,仅列出关键年份数据。

四、结论和建议

本文综合运用相关收入不平等指标和分析方法,对福建省2003—2017年县际间财力差异进行测度和分解分析,获得以下发现:(1)县际间总体财力差异既没有明显的扩大趋势,也没有明显的收敛迹象,而是呈现出先缩小后扩大的小幅波动状态。(2)泰尔指数的地区分解显示,县际间总体财力不平等主要来源于区域内差距,其中尤以闽南地区的影响最为突出;区域内差距对总体财力差异贡献呈现缩小趋势,而区域间差距呈现扩大趋势;按照经济社会发展程度进行地区划分后,区域间差距对总体财力差异的贡献显著上升,但区域内差距仍然是造成县际财力差异的主要因素。(3)县级财力的收入来源分解结果显示,本级财政收入一直是造成县际间财力不均等的最大因素,近几年平均解释了75%左右的县级财力差距,政府间转移支付不但不能有效发挥平衡地区之间财力差距的作用,反而造成了25%左右的县际间财力差异;从分项目来看,本级财政收入中的营业税、增值税是导致县级财力不平衡的关键原因,非税收入也在一定程度上扩大了总体财力的不平等性,转移支付中的税收返还及专项转移支付是引起县际间财力不均等的主要因素,而旨在调节区间财力差距的一般性转移支付也未能从根本上实现预期的政策意图。从边际效应看,增加转移支付规模可以降低总体财力差距,但考虑到转移支付占地方财力比重已较高,通过此举降低县际间财力差距的空间已不大，而通过改变转移支付分配方式,进一步优化转移支付结构,才是缩小县际间财力差距的现实可行之路。

县级地方政府是公共服务的直接提供者,其财政状况将直接影响民众享受的公共服务水平和经济福利。为缩小地区财力差距,实现基本公共服务均等化,不仅需要转移支付制度的优化设计,也需要各项政府收入政策的协同改革。为此,可以从以下几个方面着手:一是要因地制宜制定适合各地区的经济发展政策,并对经济落后地区实施政策上的倾斜,协助这些地区发展,从产业政策、税制结构等多方面增强欠发达地区的税收增收收入,缓解县际间税收收入差异。二是调整转移支付结构,逐步取消税收返还,将其并入一般性转移支付,增加一般性转移支付规模和比重,降低专项转移支付所占比重。三是改进转移支付资金分配方法,进一步完善一般性转移支付本身的分配方式,使其向财政困难地区倾斜更多,真正发挥“劫富济贫”的作用。