我国民族院校领导体制创新——以委属民族高校为例

廖萌 武汉工程大学 湖北武汉 430205

我国目前有6所国家民委直属的民族高等院校，与普通高校相比，委属民族高校的政治地位、培养任务及服务职能都有其特殊性，这就决定了民族高校的管理也更复杂，不能简单照搬部属高校的管理模式，委属民族高校的管理，要创新其领导体制：外部领导应该摆脱“治校”是一个纵向管理的尴尬局面，“治校”是一个领土管理；其内部领导体系需要克服外部领导体制的影响，以维护普通大学的共性。

一、民族院校领导体制概述

（一）领导体制与管理体制

领导不同于管理，领导体制不等于管理体制。我国高校存在着领导体制与管理体制不分的状况，事实上，学者们也很少区分。体制简单来理解就是组织机构和组织运行的规范的统一，比较广泛被接受的定义是指国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。领导体系和管理体系都属于组织体系的一部分。领导体系是相对独立的决策、指挥、监督和其他领导活动组织系统的具体体系或体系；管理系统是指管理系统的结构和组成，即采用何种组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。两者之间的关系是管理系统范围更广，它包含领导系统，领导系统是高级的管理系统。主要区别在于领导体制更强调基于领导权限划分的各种领导体系和制度，管理体制强调组织体系宏观运作的程序控制规范。表现为规范的内容不同，调整的关系不同，权力主体不同，以及保障的权力和采用的决策方式不同。

（二）高校领导体制

我国现行的普通高校的领导体制是政府主导型的领导体制，可从高校内外两个层面来看：从外部看，教育部和地方教育部门代表政府直接领导和管理各大学，各自行使权力并承担责任。外部领导体制主要解决了国家党执行领导权分配和高校基本运作模式的问题，即党、政府与大学的关系，它是高等教育行政领导体制的核心和方向；从内部来看，内部领导体制是学校在获得学校办学自主权之后对自身层面的内部制度安排和设计，它解决了大学内部，学术界和行政界之间党和政府之间的权利分配和基本运作。

委属民族院校是我国高等教育系统中的特殊群体。从外部教育领导体制来看，委属民族院校主管部门为国家民委，其领导权限和运作模式同普通高校有差异，从内部领导体制来看，虽然同普通高校一样施行实行党委领导下的校长负责制，但因受历史惯性、民族政策、外部领导体制的影响，内部权力分配及组织构成制度安排也与普通高校有所不同。

二、委属民族院校领导体制的现状

（一）外部领导体制现状

与教育部下属的机构相比，高等教育管理系统实行了中央和地方的管理制度。委属民族院校外部领导层级更复杂，社会对其的影响和监督也有限。具体来说，它有以下特点：

1.受国家民委的直接管理

国家民委设置教育科技司，直接负责和管理民族院校，相对于普通高校，民族院校更类似于一个行政单位，政府与民族院校校之间的更多的体现为控制与被控制，指挥与服从，领导与被领导的关系。高度集中的领导体制压制了民族院校的办学自主权，高校职能发挥受到重重限制，资源的配置没有达到最大化利用。

2.受多重领导的制约

部属院校只有一个教育主管部门——教育部，地方高校有两个主管部门——教育部和省级政府教育主管部门，委属民族高校则至少受三重领导——国家民委、教育部、省级政府教育主管部门，国家民委拥有对民族院校的人事权、财产权、资源配置权，教育部则对其教育、教学进行监督评估，省级政府教育厅对其专业设置、招生规模、质量评估、教师职称评定也拥有统筹权。从理论上讲，国家建立民族院校的行政管理，实行纵向管理，以强调人事维护和财务独立。它将摆脱地方政府的干预，加强民族院校的独立性，更好地促进民族高校的发展。民族院校本应该享受部署院校垂直管理的便捷，然而实际上在其主要功能教育教学上却沦为属地管理，甚至在教师职称晋升机会方面，省级教育主管部门照顾更多的是省属高校，委属民族院校只能沦为“替补”。多重的领导意味着更多的行政约束与行政干预，也意味“找不到北”和运行效率的降低。

3.受到社会组织影响和监督有限

社会组织作为政府与大学之间的第三方力量，它可以承担高等教育的决策咨询、大学拨款、质量评估和信息服务等不同智能，它的出现在一方面协助政府实现了高等教育管理的宏观指导和协调，另一方面也履行着对高校进行监督的职能，从当前发展趋势来看，社会中介组织和其他利益相关者对大学的影响也越来越大，它的发展壮大无疑对高校健康运行起着积极作用。民族院校作为少数有代表性的高校，其本身就获得了一层“有色玻璃”。民族院校在作为样本的代表性以及它作为研究对象的便捷性上都不容易进入社会组织和其他利益相关者关注范围。

（二）内部领导体制的现状

从内部领导体制的角度看，国家高校与普通高校一样，在党委领导下实行主体责任制。目前高校内部领导体制主要由三部分组成：一是党委制度，包括党委，常委会及各职能部门，二是行政系统，包括学校委员会及其各职能部门。第三是学术体系，包括学术委员会，学位委员会和教学指导委员会。从领导层级来看，有的高校分为校、院两级，也有的高校分为校、院、系三级。从权利结构的角度来看，它一般分为四种类型：政治权利，行政权力，学术权力和民主权利。政治权利占据核心地位，行政权力起主导作用，学术权力起次要作用，民主权利发挥辅助作用。民族院校拥有与普通高校的相同的治理主体，但是其权力大小所占比重有很大的不同。

1.政治和政党权利的主导地位更为突出。

青年学生思维活跃，接受新事物的能力强，充满激情和理想，但是看问题比较片面，同时做事也比较草率、容易冲动。民族高校的生源来自祖国四面八方，宗教信仰、生活习惯都有很大的不同，其发生冲突和不稳定性的因素较为明显，在保持民族高校稳定的政策下，密切关注民族大学生的思想倾向和行为。同时高校作为育人的场所，学生的一言一行都受到老师的影响，民族高校的教师也要求要有很高的政治敏感度。为抵制各种不良思想对师生的影响，警惕和防范境内外敌对势力的渗透，就必须依靠政治和政党权利的作用。因此，政治和政党权利在民族高校的地位更加突出。

2.受外部集权领导体制的影响更加严重

我国委属民族院校自建立初就形成了一种集权惯性。民族院校的建立本身就是国家意志体现，最初是以培养少数民族干部为主要任务，自建立之初就反映出集中力量办大事的特征，委属民族院校内部领导体制受外部领导体制的影响也被刻上了深刻的集权烙印。20世纪90年代高校的“学术调整”打破了旧的“分割与部门教育”体系，标志着中国高等教育领导体制发生了历史性的深刻变革。高校的自主权得到强化，脱离了部门的直接控制，高校内部集权领导的惯性也得到了一定的遏制，这次，共有31个省，自治区，直辖市和中央政府50所大学参加了调整，但全国高校都有自己独特的地位。并未参与这次变革，其集权性质并未发生变化。再者，民族院校以稳定为先，在集权的领导模式下，有利于各民族师生的融洽，在维稳的大旗下，民族院校集权领导模式也并不敢轻易变革。

3.学术权力被行政权力挤占

附属民族院校的内部领导体制是党和政府主导的典型模式。政治权力和行政权力取代学术权力，学术权力被削弱。党和政府领导下的国立高校已成为政府机构，偏离了高校作为学术组织的基本属性。1998年通过的“高等教育法”第42条明确规定：“高等学府设立了学术委员会，负责审查学科，专业设置，教学和教学研究计划，并评估学术和科研成果。”经过十几年的实践，学术委员会并未从根本上改变高校行政权力泛化的局面，集权领导下的民族院校更是如此。

三、委属民族院校领导体制的创新

在当前历史条件下，必须树立新理念和新领导观来构建高效的民族院校领导体制。在外部领导体制方面，我们应该逐步改变经营国家高等教育机构的概念，作为国家工作的一部分。在确保党对民族院校的绝对领导前提下，学校的治理应该按教育规律办事。在内部领导体制方面，要坚持党委领导下的主体责任制的前提下，科学地建立制度，理顺高校内部权力体系关系，构建高效的工作关系模式。

（一）加强部委并行领导的模式

民族院校学术科研能力不足的主要原因一方面在归于其生源质量，但是另一方面，其受多重领导体制的影响绝对不可忽视。民族院校因受民族政策影响，财政拨款相对充裕，办学条件、福利待遇相对更好，理应吸引更多优秀的学者前往，而事实上，省级教育主管部门在博士点建设、学科平台设置、职称评审名额等方面更加倾向于省属院校及部属院校。所以，当前委属民族院校的外部领导体制应该突破省级教育主管部门对其教育教学的控制，实行民委与教育部并行领导，民委管学校的党政干部人事任免、财政拨款，教育部应加强对民族院校的教学和学科建设的支持力度，减少地方政府及省级教育主管部门对委属民族院校的干预。

（二）加快民族院校院系为办学实体的进程

根据组织管理学中的分层管理，为管理对象设计相应的管理级别可以实现管理优化，提高管理效率，减少管理资源的浪费。建立高校院系，实行分权集中的领导体制，可以缩小管理范围，降低高校教学和科研等行政事务管理的重点。它还可以调动基层工作各方面的积极性，提高学校运作的效率。相较于普通高校，委属民族院校学院并未成为办学实体。学院的人、财、物权都在学校一级，教师的绩效工资也是由学校来评定，学院举办活动的经费都需要向上级申请，学院无权自行招聘教师，而在部属院校，这一切都是院级单位最基本的权利。一般来说，大学教授和其他学术人员在大学的基层部门工作。大学这种“沉重的”现象要求大学的力量必须向下移动，教师在办学中的作用必须分开。同时，机关必须改变其工作方式，改变其服务命令。目前，民族院校迫切需要转变思想观念，分散权力，制定切实可行的措施，理顺学校，院系和部门之间的关系。把学院的人员，财务和教材的自主权付诸实践，充分调动了教职员工的积极性，让学院真正成为一个整合了教学，研究，财务和人员等适当权力的学校实体。

（三）建立校级为权力中心的教授委员会

普通高校基层的学术权与行政权相对分离，促进了学术民主，但民族院校由于行政权力相对集中，学术权力仅仅存在于学院级，未能形成制约行政权力的学术权力，所以设置以校级为权力中心的教授委员会以加强学术权力的影响力，校级教授委员会的作用是直接处理各院系的学术事务，除保障学术权力外而且还兼有重大行政权力行使，重大问题的决策审核权。教授委员会领导必须参与学校党委会决策，党委会决议必须提交到教授委员会会议审核，其审核范围包括学校的发展与规划，资助投融资计划，学科专业设置与调整，教师队伍建设与规划，校长选拔与评估。教学委员会制度与党委领导下的主要责任制不矛盾。它还可以更好地解决民族院校内部管理中决策、执行、监督机制相互协调的问题。

（四）建立有效的问责机制，确保师生民主参与权

任何权利都是强制性的和主导的学校所拥有的权利也不例外，这使得大学教育问责制（高中利益相关者）——教师、学生，家长，社会组织，政府部门和其他组织或个人与学校处于相对不平等的地位。民族院校内部集权趋势相对比较严重，学校主体少数民族学生和教师的知情权与参与权并未得到有效保证，这是与高校的内源式民主的意识和精神不相匹配的，它也不能反映对少数民族教师和学生的尊重。民族学院和大学本身对问责制和民主治理有着内在的需求。在制度方面，国家高校的主体，特别是最直接负责的少数民族学生和教师，保障知情权，参与权和监督学校发展全过程的权利，这不仅是民主治理价值的追求，也是民族高校长期和谐稳定的基础。