城市生活垃圾分类管理模式的立法问题研究

钟鑫 安徽财经大学法学院

一、绪论

（一）课题研究的背景和意义

随着人口的快速增长和生产力水平的提高，人们的物质生活不断得到满足，但同时环境污染也日益严峻。城市生活垃圾的负面影响已成为影响21世纪中国社会发展的主要环境问题之一，全面解决垃圾污染现状迫在眉睫。目前，我国城市生活垃圾分类管理立法体系仍存在许多“立法空白”，存在管理体制不完善。处理生活垃圾的技术标准陈旧，环境执法不严格，加上居民的环境意识薄弱，一系列严重问题需要进一步分析和探索。本文结合我国新时期城市生活垃圾分类管理的新特点和新问题，深入分析了城市生活垃圾分类管理立法体系中的遗漏，积极寻求解决矛盾的有效途径。为在自然资源与经济快速发展之间，逐步完善城市生活垃圾分类管理立法，努力建立有中国特色的循环型社会。

（二）国内外的研究现状

1国内研究现状

罗曼（2015）认为，最紧迫的任务是完善城市生活垃圾分类管理法律制度。

行政法规与环境保护分法的部门的不一致，甚至冲突是常见的。如果不及时改进，新法的实施效果将受到严重影响【1】。其次，要解决垃圾问题，就要明确产权。根据“谁污染，谁负责”的原则，我们应该用法律手段明确规定垃圾处理的责任在于垃圾制造者。第三，关于生活垃圾的分类和回收问题，我们应该给当地人民代表大会提供环境保护立法和环境监管的空间。

胡必伟（2015）认为，应改进垃圾分类的实施细则和各种配套规定，垃圾分类是垃圾处理的前提，只有通过分类垃圾才能更好地实现垃圾处理【2】。彭晓（2014）认为，垃圾分类的主要障碍之一是“分类质量”与居民的切身利益关系不大。垃圾分类不是一项任务，只能动员群众改变生活习惯【3】。初级分类，二次分拣，装袋运输，焚烧和填埋等事项的宣传和推广将不可避免地花费大量资金，单靠地方财政无法维持。虽然生活垃圾分类知晓率超过70%，但实际参与率并不理想。环境卫生工作者的二次分类必须发挥关键作用，成为促进垃圾分类的主要力量。它还指出，规范的实施应加强法律法规的执行。立法容易，执法难，这是社会各个领域法治进程中的共同问题。

2国外现状

美国通过制定具体的法律规范来管理和指导生活垃圾的分类和回收。例如，“生活垃圾处置法”的颁布，涵盖了来源、分类和最终处理的所有方面。为国家的城市居民生活中的生活垃圾，进行全方位的规范。同时，这些企业有权享受优惠的财税政策。这有助于激发从事垃圾回收利用的企业的积极性，促进垃圾减量目标的有效实现。“日本更加注重垃圾分类立法的具体性，并明确了具有较强可操作性的实施计划。例如，日本的立法规定，特殊类型的垃圾，如瓶子和罐头，应在特定时期内回收，并规定具体的回收方法。在监管手段方面，Goran Finnve den分析了日本对不当垃圾分类的监管形式。国家有关法律对违反垃圾分类管理规定的企业规定了行政，经济和相应的刑事处罚【4】。

（三）本文的研究方法

城市生活垃圾的分类管理模型是一个复杂的跨学科的立法工作，涉及社会的各个方面。要完善城市生活垃圾污染分类立法体系，不仅要始终遵循社会发展的基本规划，还要运用经济学的相关理论和环境管理与环境科学的多种技术手段和标准进行整理。分析现有数据，对城市生活垃圾分类管理的核心问题进行深入探讨。为了找到一种有效的方法来分类和管理城市生活垃圾。为客观、全面、准确地把握现行城市生活垃圾分类管理立法体系存在的问题，结合实际情况提出科学、合理、有针对性的立法建议。首先，本文讨论了中国城市生活垃圾分类管理立法应遵循的立法概念和原则。其次，针对我国现行城市生活垃圾立法的不足，提出了一系列立法要求。最后，提出建立并完善的具体措施。

二、我国城市生活垃圾和立法体系概述

21世纪是我国经济快速发展的黄金时期，人口数量随着城市规模的不断扩大而增加，再加上消费水平的提高直接导致了城市生活垃圾产生量持续上升，垃圾污染问题开始凸现，我国正面临着前所未有的“垃圾包围城市”的尴尬局面【5】。

（一）宪法

《宪法》中关于环境保护的规定为城市生活垃圾分类管理立法提供了最基本的法律依据。《宪法》第9条规定：“国家保障合理使用自然资源和保护珍贵动植物。禁止任何组织或个人以任何方式使用或销毁自然资源。”第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《宪法》第10条规定土地资源的使用如下：“所有使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”这项规定对垃圾填埋场的土地使用提出了同等级别的要求。第十四条规定，国家实行严格经济，反对浪费，从资源利用的角度看，源头控制思想在整个环保工作中发挥着重要作用。

（二）部门法

《中华人民共和国环境保护法》于1989年2月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，是中国环境保护的基本法。它是环境保护法律体系的核心。它是建立我国城市生活垃圾分类管理立法体系的重要组成部分。

《环境保护法》第一条规定，制定本法是为了保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害，维护人类健康，促进社会主义现代化建设。明确提出了法律制定的目的。第二十四条规定：“造成环境污染和其他公害的单位必须将环境保护纳入其计划，建立环境保护责任制;采取有效措施，预防和控制废气，废水，废渣造成的环境污染和危害。生产，建筑或其他活动中的灰尘，恶臭气体，放射性物质，噪音，振动和电磁辐射。“第二十五条：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造应采用资源利用率高，污染物排放低的各种技术和工艺，采用经济合理的综合废弃物利用技术和污染物处理技术。”关于城市生活垃圾分类和管理的立法必须以《中华人民共和国环境保护法》为依据【6】。

（三）单行法律

单行法一般只针对特定领域或个别事项。2004年12月29日，在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上，修订并通过了新的“生活垃圾污染环境防治法”，并于2005年4月1日正式实施。是生活垃圾分类和管理的一项特殊基本法，它通过立法最大限度地控制生活垃圾的生产。在新的“生活垃圾污染环境防治法”中，“维护生态安全”的立法目的首次明确提出循环经济发展的理念，倡导绿色生产，绿色生活和绿色环保。法律第一次明确赋予环保部门决策权，改进管理措施，对改善我国环境管理的混乱局面产生了积极影响。此外，新法还引入了一些法律制度，如扩大生产者责任制，全面落实污染者责任，建立和完善强制性回收制度，控制资源浪费，加强生活垃圾进口分类管理系统，反映了中国加入世贸组织的承诺及其遵守WTO规则的决心【7】。

三、我国城市生活垃圾分类管理的立法存在的问题

（一）对垃圾的分类处理的立法重视不够

中国城市生活垃圾立法水平较低，大部分由国务院各部门单独或联合颁布的法规或其他规范性文件规定，以“通知”形式发布。全国人民代表大会尚未制定关于城市生活垃圾如何科学分类处理的基本法律。随着我国法制建设的深入和完善，这种“通知”的有效性将越来越多地暴露其自身的缺点，在一定程度上阻碍了城市生活垃圾分类管理法的严肃性，稳定性和强制性【8】。

（二）立法内容不完善

健全的立法体系必须有法律，法规和技术标准才能与之相匹配。除“环境保护法”和“生活垃圾污染防治法”和“促进清洁生产法”外，中国城市生活垃圾污染立法还有许多“真空区”。近年来，国家一直倡导实施垃圾分类和收费政策，但影响不大。现行的城市生活垃圾分类管理立法体系分散立法，缺乏系统的管理体系，缺乏法律盲点。因此，有必要加快完善各项法律的步伐，制定相关的，可操作的法律法规。

（三）垃圾分类—立法的“瓶颈”

环境的恶化引起了政府对环境保护的高度重视，社会发展迫切需要实现全社会的良性循环。然而，由于我们的长期政策“先污染，后处理”和“治理后污染”作为环境发展的主导思想，已实施城市生活垃圾的混合收集，居民对垃圾分类的意识弱。因此，建立和完善我国城市生活垃圾分类管理立法体系，垃圾分类已成为立法的“瓶颈”。科学合理的城市生活垃圾分类不仅可以减轻环境卫生部门的分拣压力，而且可以成为实现城市生活垃圾回收的前提【9】。为什么在中国城市实施垃圾分类管理系统很困难？首先，目前中国还没有关于垃圾分类的法律。居民对生活垃圾的准确分类没有明确的定义，现有的分类术语过于专业。环保部门没有像外国政府那样制定详细的环保手册免费向社会公布。很大一部分居民希望进行垃圾分类，然而无法区分有机和无机垃圾的类型，这就影响了垃圾分类的主动性。其次，对于分类运输和再利用的垃圾的分类收集或分类处理缺乏配套措施。分类垃圾混杂运输到垃圾转运站的情况普遍存在，这极大地挫败了城市居民参与生活垃圾分类收集的积极性。最后，虽然市政基础设施垃圾箱已经被标记为可回收和不可回收的新型垃圾箱所取代，但许多分类垃圾箱仅包含一个垃圾容器，表面被分类但实际是混合收集。

四、完善城市居民生活垃圾分类管理法律制度

现阶段，中国制定关于生活垃圾分类和回收的法律规范分散在《环境保护法》，《城市生活垃圾管理办法》等领域。在此基础上，发展和改革委员会与住房和建设部联合颁布了《强制性垃圾分类系统方案》（征收）开辟了中国垃圾分类管理试点项目“幕后”的意见草案，为制定垃圾分类管理专业规范提供了政策依据。

（一）完善分类制度

1明确垃圾分类的标准

垃圾分类标准的清晰化是垃圾分类的前提。在垃圾分类的明确标准下，我们可以有效地履行垃圾分类的义务。目前，我国在垃圾分类领域的技术规范中分类标准相对模糊，很难引导居民和其他垃圾分类主体的行为。在垃圾分类管理标准化过程中，垃圾分类标准应当由法律作出专门规定。我们应当制定出各类垃圾分类的具体标准，结合城市生活中的新垃圾。应进一步完善这些标准，以达到促进垃圾回收的目的。

2制定垃圾分类标准之下的垃圾投放制度

垃圾处理是实施垃圾分类标准和标准的手段，也是检测垃圾分类标准的手段。是垃圾分类系统的重要内容之一。因此，立法应建立垃圾投掷系统，促进垃圾分类系统的有效实施。应通过立法明确规定垃圾处理的时间，地点，形式和责任，以规范居民正确投放行为。根据该地区的实际情况，确定时间。例如，可以指定星期一到星期五，在不同的时间点让居民统一投放不同垃圾。同时，为了促进垃圾处理的顺利进行，政府应合理规划垃圾箱的布局，适当增加垃圾箱的布局，加强分布密度【10】。对于责任，立法应该依照规定对混淆或特殊违规行为规定的具体处罚，督促其科学投入投放垃圾并积极实施垃圾分类系统。

（二）奖励制度

在立法者看来，垃圾分类管理的标准和处理过程很重要，但刺激其利益的措施的选择，也应成为垃圾分类管理立法的重点。“在目前的垃圾管理手段中，执法人员根据相关法律和政策，使用强制行政执法力量强制执行上述现行规范的规定【11】。对居民和有关单位垃圾的不当处置进行有序的垃圾分类管理，虽然这种执法方式可以使义务主体符合现行法律规范的规定，但缺乏可持续性，难以形成一致的行为习惯，也阻碍了垃圾分类科学意识的培养和垃圾减量的生活方式，垃圾分类规范和政策规定不能很好地付诸实践，难以达到相关法律和法规的最初目的垃圾分类。在现阶段，中国对一些环保企业实施了税收，财政资金直接补贴等经济刺激措施。激励措施在一定程度上有助于提高企业参与垃圾分类的意识。我国可以尝试对从事垃圾分类相关行业的企业实行税费减免，财政补贴等方式，及时修订财税法，实现对这类企业的财政支持法律规范的衔接。加强对此类企业的法律援助形式，增强其垃圾处理力度。此外，对于居民的消费环节，下一步的立法应该是通过法律形式建立成熟的各地试点项目激励机制，以实现制度化，规范化的激励机制【12】。例如，垃圾分类的影响可以被居民支付的垃圾处理费抵消甚至抵消。在此基础上，立法应根据情况给予经济激励。在垃圾分类过程中，居民甚至可以获得额外的经济效益，这有助于激发他们的参与意识和积极性，从而促进科学垃圾处理的实现。

（三）惩罚制度

无论是奖励制度还是惩罚性规制，我们都应该制定具体的目标标准，“对于那些未达到履行相关义务要求的人，我们可以启动相应的监管程序。中国的一些城市制定了相关的垃圾分类标准，规定了不符合规定的行为罚款金额。根据违规行为的严重程度，环保部门应对违法行为处以相应的罚款。这种监管手段设置方式有一些缺点。主要表现在：一方面，罚款金额仍然很低，不能增加违规成本，难以防止再次发生违规行为。另一方面，除此之外除罚款外，联合使用不会受到其他处罚，以有效制裁非法处置垃圾。在此基础上，我国应通过立法完善非法分类垃圾处罚制度。作者建议可以通过以下方式完善它：

1 加大惩罚性赔偿的监管手段

虽然对垃圾的非法分类规定了罚款上限，但即使最高金额也不足以有效地阻止违法者。因此，立法者可以适当引入惩罚性赔偿制度，并对其过度标准生产所产生的垃圾进行相应的处罚，例如过度包装商品。立法者禁止包装的过度现象，可以通过对生产者，快递公司和其他相关主体施加超过国家标准的包装材料和大量垃圾施加更高的处罚来减少垃圾来源【13】。

2 非经济处罚的适用

鉴于中国现阶段对垃圾分类志愿者缺乏宣传，可以通过立法来提倡。指导非法回收垃圾的对象，应根据违法行为，承担一定期限的社会服务，即提供垃圾分类宣传义务的相关知识和法律规范。通过这种方式，违规者和居民可以将垃圾分类知识联系在一起，并提高他们对垃圾分类的认识。

3 引入信用信息系统，合法评估信用信息

立法可以明确规定，环境保护部门有权对居民违反垃圾分类规定时进行相应的行政处罚，并且在实施行政处罚的同时，记录居民的违法分类垃圾行为。并规定对于每月违规进行垃圾分类投放超过三次的居民将计入环保部信用评估系统，环保部门应当通知银行和其他金融机构相应标记信用情况，从而限制其特定社会活动的自由【14】。

结语

虽然我国现行的法律法规为城市生活垃圾的分类管理提供了法律依据，但在实际运行中仍存在一些缺陷，如立法制度不完善，不科学的法律制度等。目前，我国城市生活垃圾分类管理立法体系只是一个初步的框架，远远不能满足污染防治的实际需要，垃圾问题已成为城市真正的“隐患”。

本文在分析我国城市生活垃圾分类管理存在的不足之处的基础上，提出了通过立法手段调整城市生活垃圾分类管理的方法，论证了其必要性和可行性。虽然文章中提出了一些建议，但只有自己的理解，是否完全符合现实中，还要在实践中进行测试。希望能够起到吸引政府和公众更多关注中国城市生活垃圾污染问题的作用，为推动专家学者的立法工作发挥理论作用。