R.诉农业，渔业和食品部长案给予我国的执行安理会决议启示

叶灵

浙江工商大学 浙江杭州 310018

一、R.诉农业，渔业和食品部长案

Regina起诉农业、渔业和食品部长，（单方）S.P.Anastasiou Pissouri Ltd.及其他人案的大致案情如下。

（一）背景

原产地规则对任何贸易体制来说都是不可或缺的。欧洲法院在《1972欧共体-塞浦路斯协会协议》中将本案中的原产地原则提升为不歧视原则的根本原则。在这样做的时候,它提供了一个迹象, 表明了它对待团体协议的谨慎。由于法院在很大程度上采纳了法律顾问Gulmann的主张，因此, 在解释法律顾问的主张时, 会在适当的地方顺带提到。

这起案件出自英国政府对塞浦路斯事实上的分裂所造成的问题采取的务实解决办法。这样的分裂是由于1974年土耳其入侵塞浦路斯，随后土耳其在1983年单方面宣布脱离土耳其，并宣布成立“北塞浦路斯土耳其共和国”。在联合国缓冲区以北的 “北塞浦路斯土耳其共和国”(TRNC) 没有得到英国或任何其他欧盟成员国的承认。英国海关将不接受以北塞浦路斯土耳其共和国（TRNC）名义签发的原产地和植物检疫证书。但是, 他们接受了北方地区政府以 “塞浦路斯共和国”(RC)或“塞浦路斯海关 (Cyprus Customs Authorities)” 的名义颁发的证书。在英国高等法院对农业、渔业和粮食部长 (MAFF)提出的一项诉讼中, 一些来自南部地区的柑橘类水果和马铃薯的生产者和出口商设法确保MAFF只接受塞浦路斯共和国(RC)签发的证书。

讨论中的证书有两类，虽然没有影响到案件的结果，两者之间的差异是实际存在的, 可能与这一问题引起的未来诉讼有关。根据《协会协定》, 从塞浦路斯进口的优惠待遇取决于1977议定书中所载的原产地规则。该地为原产地的证据由出口国海关签发的流动证明书给出。出口国的海关有责任确保填写必要的表格, 并在进口国提出查询要求时进行校对和核实。根据欧洲经济共同体（EEC）的第77/93号指令，植物检疫证书被要求作为植保措施，当然土豆和柑橘类水果同样需要该证书。高等法院向欧洲法院提交了若干关于法官询问的问题，根据《协会协定》及其协议 和欧洲经济共同体（EEC）的第77/93号指令，无论欧共体法律是否排除或确实要求会员国接受北部地区签发的而不是塞浦路斯共和国（RC）授权的官员签发的证书，假设这些证书的签发和核实程序与共和国发行的证书一样可靠。高等法院还增加了一个附文，询问如果北方地区的出口商实际上不可能从塞浦路斯共和国（RC）获得证书或通过其出口, 是否会和有什么不同。正如法律顾问所总结的那样，案件的关键问题在于，根据相关规定，本案中没有签发证书权力的组织所签发的证书，是否在特定情况下，仍然可以被成员国政府所承认。

（二）双方争议

由希腊政府支持的主要诉讼程序中的申请人提出，接受由塞浦路斯共和国（R C）以外的官方机构颁发的流动证书和植物检疫证书违反了1977年的议定书和EEC的第77/93号指令。只有共和国海关才有权证明原产于塞浦路斯的货物状况,并确保与进口国海关进行必要的行政合作。在欧盟委员会的支持下，英国辩称，尽管这是一个通常立场，但塞浦路斯的特殊情况却要求它们接受北方地区颁发的证书。首先，旨在消除塞浦路斯和共同体之间贸易障碍的《协会协议》适用于整个塞浦路斯(不只是主权基础地区)。第二，根据协议第5条，“缔约双方之间的贸易规则不得对……与塞浦路斯国民或公司之间的贸易抱有任何歧视”，总之，这意味着协议的所有商业利益都应有益于塞浦路斯全体国民。共同体及其成员国不承认TRNC的政策不应剥夺北部地区人民的利益。相反的，接受证书的法律事实并不等于承认TRNC。该委员会在这一点上引用了1970年国际法院对纳米比亚案中的咨询意见。

这一支持法律上接受的特殊事实，在解释协议、议定书和EEC第77/93号指令时，必须被考虑进去。其中包括：（1）对于北部地区的出口商来说，获得除北方政府颁发的证书以外的其他证书几乎是不可能的；（2）在实践中, 这些政府所使用的程序为原产地和植物健康提供了一切必要的保障。

这些论点强调，根据他们的目的和塞浦路斯的具体情况，需要对相关条款进行务实的解释，而不是坚持立法的技术要求。然而, 在从技术性更强的层面上来说，英国也否认了申请者在主程序中引用1977年议定书关于原产地的条款，理由是它不能直接创造有效的权利, 因为它处理出口和进口国政府之间的行政合作。这是基于这样一个命论点：如果进口的国家对证书满意，那么个人无权质疑这种评估。

（三）法院判决

法院首先解决了最后一个问题。法院援引德米雷尔案，制定了共同体协议对非成员国的直接影响的标准条件。当“涉及到该协议本身的措辞及其目的和性质时，且条款包含清晰而明确的义务，在其实施或影响中，不受任何采取的后续措施的约束”时，条款将直接生效。

法院随后强调了原产地规则在达成协议目标方面的 “基本作用”：消除共同体和塞浦路斯之间的贸易障碍, 并允许对原产于塞浦路斯的某些产品给予优惠准入。原产地规则是清晰明确且无条件的。法院认为更早的判例也是支持这些规则的直接适用的，遵循了法律顾问对Les Rapides Savoyards案和Huygen案的引用。其结论是，有关原产地的1977年议定书的条款可以被国际法院直接适用。这一做法的效果是，将这些条款的解释置于出口和进口国的特权之外， 并将其置于法院的管制之下，从而使欧洲法院的判决能够维持一种共同体范围中一致的解释。

正如法院在判决后明确指出的那样,成员国在处理塞浦路斯造成的问题上的分歧，慢慢破坏了商业政策基础的一致性。

主程序的当事方没有提出第77/93号指令的直接适用,法院没有对其作出评论, 但该指令规定国家政府有义务要求植物检疫证书以某种形式满足标准测试, 并且是建立控制对植物或植物产品有害的有机体的进口的共同规则的指令主要目的的中心。

关于此案的实质内容, 法院驳回了英国和欧盟委员会的论点, 赞成接受北方地区政府签发的保证原产地的流动证书。事实上,“明确、准确和无条件”的原产地规则也要求严格遵守1977议定书规定的规则。法院承认, 塞浦路斯事实上的分治造成了适用该协定的问题, 但认为这并不能证明背离协定规则的做法是正当的。

法院基于两个论点得出了这个结论。第一个是强调需要一个可靠的制度来确认原产身份。该体制依赖于严格的法规遵从性、信心以及出口和进口国家政府之间的密切合作。在不否认英国“接受北部区域的证书的法律事实并不等于承认TRNC”的法律观点的情况下, 法院作出了一个实际的回应：在没有得到承认的情况下，共同体和会员国不能与北塞浦路斯政府有必要的合作和信任。

第二个论点是基于一个关键的前提：法院将对北部地区证书的接受归类为等同于改变《协定和议定书》规定的义务,而不只是对1977协议条 7 (1) 和 8 (1) 款的“出口国海关”一语作灵活的解释：根据共同体的合同义务, 共同体成员不得妨碍实现《协定》的目标，不意味着证明原产地的产品与1977议定书中明确的规定不同能被共同体单方面接受。任何其他的证明方法，必须由共同体和塞浦路斯共和国在根据《协会协议》建立的机构框架内进行讨论和决定，然后由两个缔约双方以统一的方式实施。

塞浦路斯共和国不仅不接受这一改动, 而且在1983年正式通知委员会, 只有根据其职权签发的流动证书才应视为符合《结盟协定》, 但缺乏各成员国在这方面的一致性, 其中一些国家接受了北部地区的证书, 另一些则拒绝这样做。法院援引《1969维也纳条约法公约》31条, 认为所进行的这种做法并没有确定当事方之间是否存在关于1977议定书的解释和适用的协定。法律顾问认为, 所有会员国一致接受北部地区证书的证据将是一个重要因素, 但事实证据却是不一致的。这种意见分歧也是相关的，因为它突出强调，不仅在协定当事方之间, 而且在会员国自身之间,为了保持共同体的连贯性共同商业政策，必须统一对协定的解释。英国和委员会的论点是主张对协定第5条中的不歧视义务作出更灵活的解释。法院虽然在其解释中承认协议目标的重要性，但宣布第5条仅代表协议的目的之一。必须对其他目的, 以及对原产地条款本身的措词给予应有的重视, 这些规定不是“单纯的行政安排”，而是“协定”正常运作的关键。第5条不能成为背离“协定”“基本规则”的理由。法庭也遵循法律顾问的意见提到，在财政议定书的管理方面，已为努力造福北部和南部地区居民的项目提供资金, 以表明5条没有被忽视。因此, 根据共同体政策的广泛总体效果, 而不是针对具体的流动证书问题,对5条的适用情况进行了审查, 给予那些因此无法从优惠中受益的人一个路径，这是协定的主要目标之一。法律顾问更明确地指出, 塞浦路斯事实上的分治已经改变了这种情况,以至于不再可能对两个人口群体给予相同的待遇；然而，这种情况的变化不足以成为背离“整个协定中的基本规则”。

第77/93号指令的解释比较简单，因为它没有涉及国际协议中对第三国的具体义务。英国和委员会再次称，有必要根据禁止任意歧视的一般原则，避免塞浦路斯居民之间的歧视。《协会协定 》 第5条中的不歧视条款也适用于影响“协定”运作的自治区立法。法院再次强调确定性和一致性的重要性：由于该制度取决于对由出口国政府授权的专家签发的植物检疫证书的接受, 因此, “所有会员国必须保证接受这些证书并将其作为统一的证明手段的条件应当绝对相同”。在有疑问的情况下开展调查比较困难，即无法与共同体或其会员国承认的政府有效合作, 这也支持将植物检疫证书的承认限于公认的塞浦路斯共和国政府。正如法律顾问所指出的那样，由于1993年《指令》修正案规定，由于统一性的需求提高，该指令规定，一旦货物进口到一个成员国进行审查，他们就可以在整个欧共体内不经进一步检查而在共同体内流通。

最后, 法院讨论了高等法院的问题提出的可能性, 即，北方地区的出口商实际上不可能取得塞浦路斯共和国签发的证书,而且, 通过南部地区出口农产品也存在着重大障碍。虽然这一事实假设在主程序中受到了申请者的质疑, 但似乎已经被Gulmann所接受。法院只是将这些情况称为“假设情况”，这些情况并不能证明对已达成结论有任何改动。一旦得出结论, 由于塞岛事实上的分割所产生的问题是塞浦路斯内部事务的一部分, 《协会协定》5条中的不歧视条款作为是共同体进行干预的法律基础，被认为是不充分的。同样重要的是,法院指出, 没有证据表明塞浦路斯共和国当局对北方地区的出口商实行任何歧视。

虽然在某种意义上说, 法院关注《协会协定》规定的各自义务-由塞浦路斯政府造成的这种歧视违反了《协定》-它没有涉及事实上更相关的可能性，正是TRNC的行为，使得北区的出口商无法从塞浦路斯共和国获得证书。

二、启示

该案涉及的联合国决议为安全理事会联合国 541 (1983)号决议：呼吁各国不承认北塞浦路斯土耳其共和国。

从结果可以看出，本案中没有签发证书权力的组织所签发的证书，在特定情况下，仍然不可以被欧盟成员国政府所承认。其中的一个依据就是来自联合国安理会的决议。首先，我认为执行安理会决议就应当赋予该联合国决议和国内法相同的地位，也就是说，我们如何运用国内法，就应当可以以同样方式运用联合国安理会。

其次，从本案中可以看出，该决议本来是用来解决主权问题的，但在在这里通过合理运用及于出口植物免疫证书的领域。因此，我们在为执行安理会决议制定相关政策时，应当注意是否会有违反过去的安理会决议的风险。

最后，我国执行安理会决议的方式大多是通过红头文件等政策的方式下达，其救济方式并不明确，有也收效较差，为了保证安理会决议的完整的执行，我认为可以以制定法律的形式来执行安理会决议。当出现争议时，可以如本案一样，通过诉讼的手段来解决。