地方政府公共政策执行偏差研究

滕晔瑭

浙江师范大学 浙江金华 321004

一、公共政策执行研究背景

公共政策执行过程是公共政策达到预定目的、解决实际问题的关键环节。但是在实践中,根据特定的社会问题,制定科学可行的公共政策,这一环节常常受到各级政府和决策机构的高度重视,而对于公共政策的执行过程却缺乏科学系统的研究,所以造成政策执行这一环节的相对薄弱。我国各级地方政府在执行公共政策时,受到各种因素的制约,这就导致政策实施后达不到预期效果,更为严重的是,破坏了政府在公众心中的形象,使政府的信誉和社会公信力受到不良影响。要改善这种情况,就需要大力提升地方政府公共政策执行力。

西方于上个世纪七十年代就发展出了成熟的政策执行研究，美国出现了政策执行运动。而我国对于公共政策执行的研究相对滞后，八十年代我国的政策科学才逐步形成并蓬勃发展，到了九十年代才出现对政策执行的引入与研究，九十年代以后才逐渐开始尝试理论的本土化研究，并与中国的实际情况相结合。但大都只注重于政策制定的研究，把制定科学、合理、民主的公共政策作为最大的价值目标，对政策执行特别是政策执行偏差没有给予足够的重视。直到上世纪90 年代中后期以来，政策实践中出现的各种重大问题越来越多地地集中在政策执行层面，很多好的政策在执行过程中被扭曲、变形甚至落空，关于政策执行问题的研究才受到学者和实践工作者的关注。

二、地方政府政策执行偏差原因分析

（一）政策与地方政府利益相关

若地方政府在政策执行中发现有涉及到其利益的情况下，通常会出现对地方政府政策执行偏差的行为。地方政府有意对公共政策进行误读，地方基层组织作为公共政策执行者在公共政策上做文章，通过缩水或变通执行政策以取得其利益最大化。同时，地方政府为了维护和实现自己的不正当利益，会对某项损害自身利益的公共政策隐瞒，拒绝传达和贯彻实施完整的惠民政策，使公共政策无法准确到达公共政策的执行对象。

（二）与政策执行人员态度相关

执行人员的素质是政策执行环境的基础，政策的有效执行离不开政策执行人员的积极配合。政策执行者的工作态度是对政策执行的最直接表达，地方政府公职人员在公共政策执行中通常需要深入到基层群众中间获取第一手信息，但其中不乏有因上级、家庭或工作环境而造成的带入个人情绪的执行政策。

（三）与目标群体的满意程度相关

地方政策执行人员在政策执行过程中带有不良情绪进行工作，无疑会影响到公共政策的预期目标完成情况。如果政策执行人员在政策执行过程中带有消极的负面情绪，会使政策目标群体对该公共政策的满意与合作程度不够，导致其无法将政策深入贯彻到底。目标群体作为公共政策过程中的唯一客体，他们对政策的满意程度关乎所有政策执行能否达到预期目的。当目标群体对公共政策表现出满意，政策执行就会成功；反之，则会失败。

（四）与监督部门的监管范围相关

虽然我国建立了较为完善的行政监管系统，对行政管理系统和公务员的作为进行了有效的监督，但不免仍然会存在有地方政府监管体系不健全的情况遗留。许多政策执行监督部门在进行组织常规检查时把面子工程做足做好，而未将实质性的政策落到实处。

三、优化地方政府公共政策执行对策

政策执行作为公共政策进程中联系政策制定和政策评估的中间环节，是政策目标转化成为政策现实的唯一途径。只有保证公共政策执行的每个环节顺利进行，才能使整个政策执行阶段顺利完成，政策方案取得预期的政策效果。当政策执行主体或政策执行环境出现偏差时，都会引发政策执行偏差行为，进而导致政策实施结果偏离其预期达到目标。

（一）合理安排中央与地方政府间关系

为解决中央和地方间政府关系应合理的划分中央与地方的财权和事权。在事权的分配中，首先要以全国人民的利益和地方人民的利益为最高利益；其次从收益范围来看，全国范围的收益由中央政府负责，涉及地区的收益应由中央明确规定地方政府负责；最后，要先行立法，明确中央与地方政府各自的权限范围及其责任，从法律上保证地方政府合理的权力。

（二）重视公共政策目标群体

在地方政府政策执行过程中，若想使公共政策取得其预期成果，则必须要让公共政策目标群体能够接受政策的真正用意。要求地方政府在政策执行中，政策执行人员首先必须要扎根基层，开设各类政策培训班和宣传会议。通过多种形式的宣传和教育，使目标群体构建起一个完善合理的公共政策框架，为政策执行创造一个极为有力的氛围环境。

（三）提高地方政策执行人员素质

在注重当地经济发展的同时更要注重当地社会的发展、人民生活环境和生活质量的提高。为提高地方政府执行者的政策执行能力，首先要培养地方政府领导的执行能力，增强其协调各方利益间矛盾的能力，发挥积极主动性以促进地方公共政策的有效执行；其次要提高地方政策执行基层人员的执行能力。如通过提供培训和再教育的机会、在提拔中加入公共政策科学等业务知识的综合考核等来促使其不断学习，要从根本上转变其不重视的负面情绪。

（四）增强地方政策执行监控力度

地方政策执行过程公开才能使监督主体对其执行活动有充分的了解，这是监督主体对公共政策执行主体实行有效监督的前提条件和必要条件；其次，保证监督机构的独立性。监督机构只有具有独立的地位才能有相对独立的监督权力,监督才能有威慑力和权威；最后，公共政策的目标群体是广大民众，必须让更多的民众参与进来并不断提高民众的监督意识。