行政行为违法性继承之探究

张海燕 海南大学 海南海口 570228

一、行政行为违法性继承的概念

所谓“行政行为违法性继承”的问题，存在于由连续的几个行政行为形成的行政进程当中。当行政行为彼此之间互相联系，行政活动的总体进程是由一连串连续多阶段的行政行为组成时，先行行为中留存的违法性弊端,是不是会对作为结果的后续行为的合法性造成影响，便自然成为需要关注的问题。假如从肯定角度来说,认可后续行为因其也具备违法性，即后续行为继承了先行行为中的违法性，被称为“违法性的继承”。“有瑕疵的行政行为应该予以撤销。但是，当先行行政行为成为后续行政行为违法的理由，而该后续行为本身并不违法时，能否主张其前的行政行为的瑕疵呢？这也是所谓违法性的继承问题。”

为了维护法律关系的安定性以及保障行政权的运转效率，原则上应否认违法性继承理论。然而，鉴于现代行政过程的复杂性，从行政行为的合法性控制以及保护公民合法权益的角度而言，亦应赋予违法性继承理论生存的空间。

二、行政行为违法性继承的不同观点

无论是从行政行为效果的角度或是扩大公民权利救济的角度，日本行政法理论学界都倾向于以否定“行政行为继承性”为原则，以肯定为例外。具体言之，除了存在特殊的法律依据外，日本行政诉讼制度的设置实质上是否认了中间阶段的具体行政行为的可诉性。但基于对“违法性继承”的例外承认，法院在终局行政行为的行政诉讼中也允许针对前行政行为的合法性提出争议并予以审查。

在我国台湾地区，倾向于将“多阶段行政行为”中的先行参与行为视为行政内部行为，即使该参与行为对后行政行为的作出具有约束力，也只能仅针对后行政行为的作出机关的提起争诉。“在此行政救济过程中，审理诉愿机关固因非作成参与行为之他机关的上级机关，而无从审查、指摘该参与行为的适法与适当性，惟进入司法阶段后，行政法院即非不能一并参与行为作适法审查，否则势无达成行政救济的目的。”

三、行政行为违法性继承的具体体现

（一）案情简介

陈颖在 1986年的时候考入武汉水运工程学院, 因为陈颖在学校期间有专业课不及格, 所以并未能获得毕业证。1989年学校给他颁发肄业证书。1994年11月, 陈颖伪造毕业证, 以同等学历人员身份参加并顺利通过了中山大学1995年硕士研究生入学考试，最终被哲学系录取。1999年6月, 陈颖顺利毕业并取得硕士学位后, 进入广东省高等教育出版社工作。2005年7月20日, 该出版社的上级单位发现陈颖在报考时伪造毕业证欺骗学校获得入学资格并致函中山大学。11月18日,陈颖在谈话中他自己对在报考研究生时的造假行为予以承认。12月31日,中山大学在校学位评定委员会对此事的原委进行复审后, 作出了《关于撤销陈颖硕士学位的决定》( 中大研院〔2005〕25号),与此同时, 广东高等教育出版社也做出了将陈颖开除的决定。2006年3月23日, 陈颖向广州市海珠区人民法院以中山大学为被告提起了行政诉讼, 一审法院驳回了陈颖 “要求中大撤销其硕士文凭无效的请求”。陈颖对一审判决不服上诉至广州市中级法院, 广州中院终审支持了陈颖的诉讼请求。中山大学不服判决, 向广东高院提出申诉, 高院责令广州中院再审此案。本文将以此案件为例，对行政行为的违法性继承问题进行探讨。

通过对本案案情的了解，对于陈颖伪造大学专科学历的行为确认为违法是毋庸置疑的。但是，陈颖在研究生在读期间，一切成绩均合格，也符合取得硕士研究生学位的要求，这是合法的。先行行为违法是否直接导致后续行为违法并能够直接将其撤销呢？在学界有许多的看法。具体而言,在本文讨论的案件中,陈颖在报考研究生入学考试时伪造毕业证的违法行为（先行行为），是否会导致中山大学的后续行为——颁发研究生硕士学位的行政行为因此具有了违法性。

（二）就本案事实提出的问题：违法性截断或违法性继承

一种是否认先行行政行为与后续行政行为之间存在违法性继承的关系。也就是先前的违法行为在还没有被撤销之前，相对人直接对后面的行为提起诉讼，并在诉讼中主张先前的行为违法。而法院会以前面的行为具有公定力为由，拒绝在此过程中对前面行为的合法性进行判断。本案中陈颖虽不是以此为由提起的诉讼，但是从二审的审判结果来看，是否认违法性继承的。因为即使陈颖当时伪造大专学历的行为是违法的，但是她在研究生期间所取得的一切成绩都是靠自己的真实努力得来的，论文也没有抄袭现象，也通过了论文答辩，就此撤销她的硕士学位对她个人而言有些残忍，并且时隔太久。

另一种是肯定先行行政行为与后续行政行为之间存在违法性继承的关系。在还没有对前面的违法行为进行撤销时，法院允许相对人直接针对后面的行为起诉，并在此过程中对前面行为的合法性进行判断。该做法突破了传统的行政行为公定力理论，提升权利救济的有效性。上述案例中，有人认为学历造假的行为违法，而且重大且明显，不对其予以严惩对其他人不公平，所以陈颖报考研究生入学考试时伪造学历的违法行为将导致她所获得的研究生硕士学位应予以撤销。

实践中，肯定行政行为违法性继承的做法属于少数派，其实现路径大致可抽象为以下两种模式：一是在判理部分认定先行行为违法，然后进一步认定后续行为缺乏合法性基础，最终判决撤销后续行为；二是直接将先前行为的违法情节作为认定后续行为的违法的情节，然后判决撤销后续行为。

（三）我国司法实践对违法性继承理论的态度

从以前公认的行政行为效力的理论再结合我国的法律规定和司法实践来说，我国法院的司法审查的原则是人为行政行为间不具有违法性继承。“行政行为的公定力是要求社会表示尊重的一种法律效力，是一种对任何人而言的法律效力，它要求行政主体充分尊重行政主体已作的意思表示，在做出意思表示的时候”。由此可以看出，一个行政主体在做出行政行为时，一定要尊重别的行政主体已经做出的行政行为，包括不能重复处理和置之不理。行政行为公定力规则排斥了违法性继承理论的应用从发我国最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第51条规定来看，如果前面行政案件的处理结果是后面行政案件的处理依据时，法院必须中止诉讼，等着前面行政案件审判结束后，后面的才能继续进行。换言之，是否可以推断出如果先前行政行为已经超过起诉期限，获得形式确定力后，其内容即使存在着违法瑕疵，后续行政案件的审理也应该受到它的约束？

四、违法性继承理论在司法实践中的实际运用

我国对于行政行为效力的认识，完全继受于日本和我国台湾地区理论。其中的传统四效力说居于主流地位，即认为行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力的。行政行为具有拘束力毋庸置疑，但是，法院的司法审查不能被行政行为的拘束力完全排除在外，也不会对行政机关的自我监督改正有所妨碍。这只是说明了纠正违法行政行为的方式是多样的，要根据具体情况具体分析。 行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力。在国内的司法实践中，已经出现了法院在审理后行政行为的争诉过程中允许提出针对前行政行为具有违法性争议的案例。这体现出了违法性继承原理在司法实践中的实际应用。

否定行政行为的违法性继承不利于利害关系人的利益保护，但从另一个角度而言，肯定行政行为的违法性继承又会致使行政相对人陷入不利的局面。可见，在两者存在利益冲突的前提下，现有的法律制度难以做到有效调节。为了避免矛盾的出现，必须完善相关司法审查制度，使之有效衔接。