水利部行政审批监管平台建设实践与探索

郑 策，程 琳，张 铮，王爱莉

（水利部信息中心，北京 100053）

0 引言

近年来，水利部围绕建设法治、创新、廉洁和服务型政府的目标要求，持续深化行政审批制度改革，加快推进“互联网 + 政务服务”工作，建设水利部行政审批窗口和监管系统，实现网上审批，取得了明显成效。自 2015 年水利部成立行政审批受理中心以来，在推进“互联网 + 政务服务”方面进行了重要创新和实践；2016—2017 年，水利部行政审批监管平台（以下简称审批平台）完成开发建设，并实现网上运行；2018—2019 年，根据新要求进一步完善审批平台系统，大幅提升水利政务服务智慧化水平，目前已基本满足水利行政审批事项网上全流程业务办理及管理的需求，极大提高了水利政务服务的效率和智慧化水平，让群众办事更方便、快捷有效率，但是也发现一些潜在的问题和挑战。为促进审批平台更好更快地完成后续开发建设，在对审批平台建设流程和现有功能充分论述的基础上进行探讨和分析，提出解决潜在问题的对策和建议。

1 功能及核心技术分析

1.1 现有功能

审批平台依托互联网和水利政务外网，覆盖水利部部本级和 7 个流域管理机构，并与相关电子政务系统实现对接。审批平台现已完成网上行政审批大厅等 6 个子系统的建设，实现具有网上申报、受理、审查，以及结果公示、决定送达、信息对接、咨询服务、监督管理等功能的网上行政审批服务。各子系统具体功能分析如下：

1）网上行政审批大厅。包括新闻动态、大厅简介、事项申报、进度查询、公示公告、使用导航、常见问题、政策法规八大功能模块，为申请人提供服务平台。

2）在线申报子系统。包括注册登录、我的首页、在线申请、办理情况查询、我要评价、我要投诉、信息维护七大功能模块，实行在线填报、提交和公示。

3）窗口受理子系统。包括首页、预受理、受理、已完成事项、查询统计、满意度评价、投资项目涉水审批查询和系统管理功能。

4）行政审批子系统。包括工作桌面、预审查、审查、业务审批、评审管理、公示管理、档案管理、查询统计、系统管理九大功能模块，服务于各具体业务办理部门，用于实现审批过程在线流转。

5）监控管理子系统。包括实时监控、预警纠错、绩效评估和统计分析等功能，对每一项行政审批的环节进行全过程监督，对不予受理、批准，以及办件数量异常等情况进行监督，防止审批过程中发生违规操作的行为。

6）配置管理子系统。包括角色、部门、多维度权限、流程的管理，以及字典、表单的配置等功能，用于审批平台各子系统应用的底层配置管理，可以灵活地调整系统内的可配置项，以满足业务办理及管理的需求。

1.2 设计思路

依据国家规范行政审批行为的要求[1]，配合水利部改进行政审批的业务工作，建设审批平台软件系统。结合行政审批事项的特点，分析研究系统建设的关键问题，以行政审批业务为核心，积极推进行政审批事项全过程、全环节网上办理，实现投资项目涉水审批事项与国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）的投资项目在线审批监管平台的系统对接，实现网上开工前审批，实现行政审批事项网上办理全过程监管[2]，为决策支持提供强大的支持环境。

审批平台能满足水利部部本级和流域机构的使用需求，并与已有支撑和相关系统接口的设计开发对接。包括但不限于与以下应用系统的接口设计开发：与国家发改委投资项目在线审批监管平台对接；与综合办公系统对接；与已有审批系统对接；与已建水利部内外网交换平台进行数据交换；与已建水利部及流域管理机构政务外网数据交换平台进行数据交换；整合水利电子政务内外网用户数据；与公用平台单点登录进行应用集成；与短信平台进行应用对接；与水利部及各流域机构门户集成；依据现行相关国家、行业标准，以及水利电子政务技术规范，制定统一的接口标准，保证与其它业务应用的数据交换整合能够顺利进行。

1.3 技术难点

审批平台中包含多个行政审批事项，流程复杂，涉及多项复杂技术，包括 Web 服务、XML、目录服务、数据集成、业务流程集成等技术，并且不同事项、不同审批主管部门、不尽相同的需求，在审批平台系统中尽可能采用配置文件进行控制，以便系统能够适应更多的需求，这增加了审批平台系统开发过程中的难度。

1.4 技术路线

针对技术难点，审批平台采用自下而上，包括计算机网络层、硬件设施层、数据资源层、应用支撑层、业务应用层和展现层 6 个层次的架构，同时安全保障、标准规范 2 个体系贯穿整体系统。沿用水利电子政务的 J2EE 技术路线，采用 JAVA 语言，整合 Flex 和 Web Service 技术实现基于 B/S 的开发结构。水利部部本级审批平台数据库分别分布在互联网、政务外网和内网 3 个网段上，流域级行政审批数据库部署在各流域级政务外网上[3]，水利部部本级通过政务外网将申报及投资项目涉水审批等信息交换到各流域机构数据库，各流域机构则将审批节点信息交换到水利部部本级数据库。行政审批系统涉及互联网填报、外网受理、内网审批，所以运行网络环境包括水利电子政务内网、外网和互联网。审批平台依托现有的水利部与各流域机构的电子政务网络体系、各级流域及下属部门网络连接，不再重复建设。

2 运行情况分析

2.1 运行管理

审批平台的硬件、软件设施分为水利部部本级和流域管理机构 2 种，分别部署在部本级和 7 个流域管理机构，实行“1 + 7”运行管理模式，审批平台部署结构如图 1 所示。为确保审批平台稳定运行，发挥功能并逐步完善，参照有关信息系统运行管理规范，结合水利部行政审批工作实际，制定了《水利部行政审批监管平台运行管理暂行办法》（办信息〔2018〕262 号）。

2.2 运行情况

审批平台涉及到与不同单位、地区、系统的数据交换，同时还需要整合众多基础数据，并与已建电子政务应用支撑、在建水信息基础等平台进行应用集成。审批平台系统兼容、包含、扩展已有预受理预审查系统的功能，现已完成行政审批数据库的建设及历史数据的迁移，并实现对已有审批历史数据的管理。

2.2.1 审批平台移动 App

审批平台手机客户端与水利部行政审批监管系统对接，实现申请数据多端一致，以保证包括水利部部本级与各流域管理机构的申请事项在内的多类型数据，在移动端能够完整、实时展现。审批平台移动 App 是水利部行政审批监管系统窗口受理、行政审批、实物流转、监控管理等子系统的移动化体现。用户既可以在水利部政务外网环境中使用审批端 App，也可以在互联网环境中使用。社会公众、申报人能够采用移动互联网常规方式方便、安全地获取到申请端 App，目前移动 App 运行稳定、良好。

图 1 审批平台部署结构示意图

2.2.2 与综合办公系统对接

在行政许可事项申请、受理、办理、批复、送达的全过程中，批复是通过综合办公系统办文实现的，审批平台需要和综合办公系统实现对接[4]。具体操作如下：1）通过审批平台办理行政审批事项时，如需起草公文，可直接调用综合办公系统审批事项办理公文模板，公文起草完成后，数据直接进入综合办公系统流转；2）实时获取综合办公系统公文流转环节数据，通过审批平台实时查看公文流转当前环节；3）综合办公系统办文结束后，电子文件形成正式公文返回审批平台，目前与综合办公系统接口运行稳定、良好，实现文件交换 3 500 余件。

2.2.3 文件流转系统

水利部行政审批中的实体文件流转过程从原来的人力为主、手工管理的方式改为信息化和智能化的管理方式，通过与审批平台的接口对接，将文件流转过程痕迹推送至审批平台，并通过审批平台对相关操作人进行短信提醒等操作。审批平台自2017 年 6 月上线，经过 2 a 多的运行使用，交换文件 2 318 次，变更交换使用部门 1 次，变更审批人员 5 人次，目前文件流转系统运行稳定、良好。

2.3 运行成效

审批平台的建设，推动政务服务事项和审批办理职权全部进驻，承担行政审批职能的部门要将审批事项集中到一个窗口受理，集中全面公开与行政审批事项相关的信息，并实行动态调整，方便外部用户查阅审批相关内容和了解审批办理情况，实现全部行政审批事项全过程、全环节网上办理，优化简化服务事项网上申请、受理、审查、决定、送达等流程，公众可以通过网络以文本信息和图形化流程描述 2 种方式随时、随地查询项目办理的进展及审批结果等信息，使得行政审批置于公众的监督之下，推进办事材料标准化、电子化，并与国家发改委投资项目在线审批监管平台系统对接，实现网上并联审批，实现政务信息资源互联互通、互认共享，还可以对行政审批事项的网上办理进行全过程监管，缩短办理时限，降低企业和群众办事成本。

通过 2 a 多的运行使用及功能完善，审批平台经历了功能与性能的全面考核，在实际业务中发挥了以下作用：1）提高了政务服务能力，平台整合了部本级和流域管理机构现有政务服务系统，统一建设，集中部署，实现水利政务服务事项、效能的全面提升；2）提升了监管水平，充分运用互联网、大数据等信息技术手段，实现监管过程全记录、数据可共享，为“双随机、一公开”等重点监管提供平台支撑。自 2017 年 6 月上线至 2019 年 6 月，审批平台注册用户 5 466 个，共登陆 80 063 人次，办结行政审批事项 3 508 件，真正实现了让群众“少跑路”。

3 改造计划分析

为加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，根据《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27 号）文件精神，结合在实际使用中需要改进的问题，将对审批平台进行改造，按照水利部的工作计划和国务院办公厅的工作要求，实现统一身份认证、电子证照、电子印章、运行维护、数据交换，实现和国家在线政务服务平台对接，初步实现水利政务服务事项“一网通办”[5]。

3.1 扩建改造身份认证系统

按照一体化平台统一身份认证相关标准规范，扩建改造水利部身份认证系统，主要包括集成国家政务服务平台统一身份认证登录接口，将政务服务平台用户数据推送至国家政务服务平台资源共享服务中心，实现政务服务平台申请人的注册、登录、信任传递等功能，与国家政务服务平台统一身份认证系统对接。解决申请人在不同地区和部门平台重复注册验证等问题，实现“一次认证、全网通办”。

3.2 改造升级移动端

按照全国一体化在线政务服务门户标准规范，改造水利部政务服务门户和移动端，面向社会公众通过政务门户和移动端界面提供在线申请、通知公告、工作动态、可视化数据展示，提供材料下载、咨询投诉等服务。主要包括改造门户徽标、样式等展现形式，设置独立的服务界面和访问入口，新增与国家政务服务平台门户、移动端栏目数据同步的接口，将政务服务应用资源接入国家政务服务平台，完成与国家政务服务平台统一政务服务门户及移动端的对接，实现事项集中发布，服务集中提供。

3.3 建设水利部电子证照系统

按照一体化平台电子证照相关标准规范，建设水利部政务服务平台电子证照系统，包括跨地区证照查询、电子证照下载、信息获取、信息核验、数据归集等服务功能，实现与国家政务服务平台资源共享服务中心的系统对接和数据交换，完成与国家政务服务平台统一电子证照系统的对接和数据交换，实现电子证照跨地区、部门互信互认。

3.4 扩建水利部电子印章系统

按照一体化平台电子印章相关标准规范，建设水利一体化在线政务服务平台电子印章系统（水利电子政务外网），并按照国家电子印章管理办法使用电子印章。对水利部电子政务内网和部分流域管理机构已建电子印章系统，按照相关规范进行改造，实现与国家政务服务平台统一电子印章系统的对接。按照一体化平台数字证书认证相关标准规范，建设相应的数字证书认证系统，完成与国家政务服务平台数字证书认证系统的对接，实现数字证书跨地区、部门互信互认。

3.5 改造数据资源共享交换系统

对现有数据资源交换功能进行完善扩展，建设数据资源共享交换系统，实现与国家数据共享交换平台的数据交换，实现政务服务事项、办件、电子证照目录、用户存量信息等业务数据的汇聚，以及与国家政务服务平台的实时交换。

3.6 审批平台升级改造

按照全国一体化在线政务服务平台统一标准规范及相关工作要求，在充分利用近年来水利信息化建设成果及信息资源基础上，进行升级改造，形成水利部政务服务“一个平台”运行。

4 结语

行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是政府职能转变的关键环节。水利部在进一步深化行政审批制度改革，推动政府职能转变方面从未停止探索的步伐，打造便民、高效的审批平台是永恒的目标，坚持以人为本、服务领先，加快推进全国一体化在线服务平台建设，树立行业一流的服务理念，实行一流的工作程序，创造一流的服务水平，是不变的宗旨。下一步，在现有工作基础上将进一步总结提炼审批平台建设经验，分析解决诸如流程简化、数据对接和共享、移动政务终端应用，以及外网接入带来的网络安全等方面问题，从用户需求和公众诉求出发，按照全系统一盘棋的思路统筹推进审批平台整合，拓展水利部行政审批网上服务的广度和深度，为公众提供更优质、高效的政务服务，进而创造更高的社会价值。