现代贪腐治理理念研究：成都市华阳街道办事处安公社区“微权力”治理实践为例

张宏琳 中国共产党四川省委党校 四川成都 610072

一、现代贪腐治理理念的基本意涵

长期以来，对职务贪腐的治理围绕发现和惩处贪污腐败等违法违法行为展开，通过对违法违规行为的惩罚，对潜在的贪腐行为人构成威慑，以降低行为发生的概率。这种以事后惩治为中心的贪腐治理模式强调通过事后刑罚进行威慑，使潜在的行为人基于对刑罚的恐惧和利益衡量而放弃违法企图，其假设是执法者能够发现并惩处所有的权力滥用和贪腐行为，切实做到“伸手必被捉”。然而司法实践表明，一方面执法者并不能发现和惩处所有的贪腐腐败和权力滥用行为，另一方面行为人实施违法或犯罪行为带来的即时收益可能远远高过未来可能遭致的刑罚，因此事后处置不能发现和惩处所有的权力滥用和腐败行为。

为弥补事后惩治模式之不足，现代反腐理念依托信息技术，强调端倪防控、源头治理、系统治理和差异化治理，其核心在于正视基层权力滥用和权力腐败的易发性，以事前防范代替事后犯罪处置。这是因为一方面权力贪腐行为社会成本高昂，事后的犯罪处置并不能真正恢复已经遭受破坏的社会秩序和社会损失，而仅仅是对行为人的惩罚——判处刑罚或者对行为损坏后果的转移——科以罚金，而权力滥用和贪腐的事前防范，可以尽可能地减少可预防性社会失范行为的发生，最大限度地避免行为对社会秩序的冲击和损坏，从而降低失范行为的社会成本。

二、华阳街道办事处安公社区“微权力”治理实践

针对乡镇（街道）、站所、村（社区）等基层单位和基层干部权力“权小量大”的特征，成都在全国创新提出并开展多元化组合式“微权力”治理试点工作，先后出台《2016年微权力治理试点工作方案》、《关于开展多元化组合式微权力治理试点工作的意见（试行）》等文件。天府新区华阳街道办事处安公社区作为天府新区成都纪工委确立的试点单位，按照成都市及天府新区相关部署要求，秉承“微权力、大治理”思路和理念，探索实施“1235”工作法，将社区与群众切身利益息息相关权力行使纳入阳光化、程序化和制度化轨道，形成了以下有效作法:

（一）权责清单化

权责匹配是科层管理的基本要求，但社区因面对基层、紧贴群众，承担了大量社会治理功能，服务管理不分、权责边界模糊。安公社区“微权力”治理积本求原，从厘清社区权力和责任入手，采取以下措施建立了一体化权责清单制度：广泛征集意见确定权力类型。“微权力”的重要特征就是外延难以界定，管理与服务交叉，制度化权力与非制度权力并存。安公社区的做法是反复调研梳理，充分听取社区群众、专家学者和社区工作人员等多方面的意见，经过20余次座谈调研，最终拟定81项“微权力”清单。动静结合编制权力清单。作为政策执行终端，社区权力具有静态与动态结合的特征，其权力属性往往在具体办事情境下才体现出来，职是之故，公安社区对社区权力的界定不仅着眼于文件中的权力，更着力于运行中权力，将若干办证办事中的服务行为也纳入“微权力”范围。权责匹配编制责任清单。有权必有责，责权必相符，安公社区在81项“微权力”清单的基础上，逐一匹配各权力的责任内容，明确责任主体，完善追责实施机制。并从事前预防角度出发根据廉政风险点制定了100项防控措施，筑牢了管住微权力的责任笼子，确保有权不可任性。

（二）信息透明化

及时准确的信息共享机制是基层民主落在实处的根本保证，也是预防微权力腐败的基础环节。安公社区通过实践，初步打破了社区治理各方间的信息屏障，在居民诉求与社区服务之间建立了两大信息通道。做法是：扩展多元化信息来源。作为社会治理的终端，社区是民情政意上传下达的信息枢纽，安公社区建立了包含网格员、保安、门卫、楼栋长、环卫工人、占道停车看守员、城管队员等多种类别的信息采集队伍，畅通畅热线电话、电子邮件、微博微信等多种途径，建立网状信息交互机制。建立多样化诉求通道。深入基层、贴近群众是社区在社会治理中的突出优势，而及时了解并回应群众诉求则是社区的职责所在，为及时倾听社区居民诉求，安公社区通过设立民情诉求信箱、全天候服务热线，建立微信群、QQ群等多种方式，最大限度地畅通各类群众反映意见的渠道。构筑立体化发布平台。为广泛宣传国家法规政策、适时公开社区事务信息。安公社区通过建立网络信息平台、全民短信平台、公共空间宣传栏等多种方式，采取群众喜闻乐见的表达方式，构建社区信息发布立体化通道，确保社区能够将各种信息准确便捷地传送到每户社区居民家中。

（三）行权公开化

阳光是最好的防腐剂，权力行使公开透明不仅有利于监督，更有利于降低事务的执行成本，提高治理效能。安公社区将社区权力行使公开化作为确保社区干部廉洁自律的抓手，通过事前、事中和事后三公开，倒逼干部树立为民行权意识，提高服务能力。做法是：行权程序公开。在梳理社区权力、编制权责清单基础上，安公社区就每项权力运行过程绘制流程图，以清晰的图文形式直观地展现每项权力的运行过程和重要节点，该流程图不仅发布于各信息平台，还汇编成宣传手册向各居住户发放，确保居民对权力运作心中有数。行权过程公开。社区事项除涉及党和国家机密外均公开论证咨询，做到事前公开；重大事项的执行措施、资金来源、项目预算等运行信息定期公布，做到事中公开；在全面公开各重要社区事务处理结果的同时，鼓励群众就不清楚的细节 “点题公开”，做到事后公开。行权效果公开。对于涉及面广、资金量大、与群众利益关涉密切的事项，依托两个信息通道全面公开执行效果及影响范围，提高权力运行效果的透明度，充分保障居民知情权，畅通诉求表达途径，确保权力运行效果吻合决策目标，对变更做出详细说明并附相关材料。

（四）用权民主化

社区居民委员会是群众自我管理、自我服务的自治组织，充分发扬民主，努力发动群众，激发居民参与治理工作的积极性、主动性是“微权力”治理的中心所在。安公社区通过推行提议、审议、决议和评议“四步议事工作法”，将权力治理、社区治理和居民自治统一起来，实现权为民设、权为民用。做法是：议题征集民主化。依托居民诉求表达通道广泛收集社区事务议题，每周梳理、汇总和研判居民提出的事项和诉求，具备实施条件的事项提出处理意见和工作方案，实施条件尚不成熟的诉求进行反馈解释，确保居民关心的重大事项及时列入决策议程表。决策过程民主化。定期召开由议题发起人、利害相关方和居民代表组成的社区协商会议，讨论并表决形成商议意见，由社区形成正式方案按相关程序提交街道党工委、办事处审查或备案，并最终提交社区居民代表会议表决通过后形成正式的决议文件。决议执行民主化。为确保决议执行效果符合预设目标，安公社区设立了由居民小组长、社区自治组织负责人以及党员代表组成的社区廉情监督委员会，采取座谈会、电话质询等方式对社区重要决议事项的执行情况进行跟踪评议，并定期公布评议结果。

（五）监督多元化

社区权力的复杂性决定了必须建立与之匹配的多元化监督机制，安公社区整合监督资源，构建由“社区居民公开监督”、“驻点科室审核监督”、“上级纪委抽查监督”、“廉情小组全程监督”和“社区律师法律监督”组成的五方监督制度。群众监督和专业监督相结合。社区权力主要源于社区自治，因此由社区居民和廉情小组构成的群众监督是预防“微权力”滥用的第一道防线。与此同时，监督又是一件专业的工作，涉及财务审计、合法性审查等技能，需要借助驻点科室、上级纪委和社区律师等多方面力量。全面监督与重点监督相结合。微权力的多样化、复杂性和专业化特征要求既要实施全面的监督，更要引入更权威更专业的重点监督，安公社区将“廉情小组全程监督”、社区居民公开监督”和“上级纪委抽查监督”、“驻点科室审核监督”相结合，既重点突出又点面兼顾。民主监督与法律监督相结合。社区自治要求对“微权力”实施民主监督，法治社会要求对“微权力”进行法律监督。安公社区因此引入社区律师对行权行为进行合法性审查，结合社区居民民主监督与社区律师法律监督，既发挥民主监督的全面性，又突出法律监督的专业性。

三、华阳街道安公社区“微权力”治理与现代贪腐治理

总体来看，安公社区的治理实践较为完整地体现了现代贪腐治理思想，可以认为是现代贪腐治理理念在基层的实践。

首先是坚持系统治理。乡镇（街道）、站所、村（社区）的“微权力”具有权力内容丰富、权力属性复杂、行权主体众多、行权表现多样等特征，安公社区的治理经验表明，对“微权力”治理和管控只能采取多元化组合路径，既要对“微权力”的权责边界进行静态管控，又要对“微权力”运行环节实施动态监督，既要依赖社区居民的民主参与又要借助社会力量的专业能力。因此必须坚持系统治理原则，秉承多元共治的理念引入个方面社会力量进行综合治理，才能避免陷入“九龙治水”的困局。

其次是依托信息治理。及时准确的信息供给是发现问题和做出决策的前提。安公社区在试点工作中，充分依托信息手段，建立多渠道互动网络信息交互机制，打通各信息拥有者之间的链接通道，确保民情顺畅上传和政情及时下达。不仅密切了社区居委会与居民之间的互动关系，更夯实了居民参与 “微权力”治理的信息基础，还克服了基层社会治理中长期以来由于信息不对称造成的居民低参与或被动参与的困境，使居民真正参与到“微权力”治理中来，实现居民自我管理、自我约束和自我服务。

最后是实现制度治理。“微权力”治理效果的可持续性是试点工作即将面临的重要考验。从权力治理的一般规律来看，只有实现非人格化制度管控，才能摆脱运动式治理，将“微权力”永久性地关进笼子，使行权者不敢滥权、不能滥权和不愿滥权。安公社区的“1235”工作法初步探索建立了“微权力”权责清单制度、信息互动制度、重大事项公开制度、决策民主制度、权力监督制度等五个方面的机制，尽管这些制度的运行绩效还需要拉长时空距离才能正确评价，但这一努力的方向无疑是正确的。

四、华阳街道安公社区“微权力”治理经验的理论意义

作为“微权力”治理的试点，华阳街道安公社区的以最低试错成本，创造性地研究新情况、解决新问题、总结新经验，立足于现代贪腐治理视角，其主要做法具有以下几个方面的理论意义：

首先是贪腐治理应具有系统思维。“微权力”治理千头万绪，工作量大、涉及面广，很容易陷入面面俱到或挂一漏万困境。安公社区的试点工作将“微权力”治理纳入基层社会治理的范畴，在试点过程中提炼总结出的“12345”工作法提纲挈领，系统性强，已形成制度化和程序化工作机制，能够适应社区权力运作的要求，在规范化“微权力”权责内容、行权程序和监督机制的同时，并未降低“微权力”运作的绩效，消除了“微权力”治理可能导致社区权力运行“一抓就死”的担忧，具备较强的可操作性。

其次是贪腐治理应具有统筹思维。安公社区的治理实践充分展现了城市社区“微权力”治理的复杂性、多样性和动态性，总结出的“12345”工作法契合社区权力服务与管理交织、制度化与非正式混合的特征，能够结合社区实际从权力内容、行权过程和权力监督等方面实现对“微权力”的多元化综合治理，在既有社会治理框架下将包罗万象的“微权力”纳入依法治理、从严治理的轨道。安公社区的治理实践表明，只要坚持党的领导，大胆创新、精心实践、善于总结，就能够开创“微权力”治理的新局面。

最后是贪腐治理应体现制度思维。由于地理环境、人文历史和人口因素等方面的影响，不同社区之间，特别是不同城市的社区的具体情况差异较大，这种异质性很大程度上消解了社区的工作经验的相互借鉴价值。但安公社区的“微权力”试点工作具有明显的程序化特征，特别是提炼总结出的“12345”工作法已经初步制度化，剔除了该社区特有的经济、地理、文化和人口独特性，因此具有相当程度可复制性，能够克服社区差异进行移植，作为其他城市社区开展“微权力”治理工作的借鉴样本和工作起点。