职务与职级并行制度下基层公务员晋升与职业发展研究

杜亚琦 武汉大学 MPA

《公务员法》第十九条规定：“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”在现行职务和职级相结合制度条件下，职级主要取决于职务，各个职务层次对应一定范围的级别，尽管不同职务层次对应的级别之间有交叉重叠，但是，级别的最高等级仍然受制于职务。在这种事实上是职务主导的单轨制下，公务员职务在其工资制度中所起的作用显然要比职级明显，因为如果职务上不去，那么工资也不可能打破其所对应的级别区间规定的工资。“然而，在职务和职级并行制度条件下，公务员的职级不再严重受制于职务，不再纯粹依附在职务上，职级晋升成为一个相对独立的晋升渠道，形成一种职务与职级并列或者平行的双轨制。这意味着公务员即使在职务上得不到晋升，其工资待遇仍然可以通过职级的提升得到改善，从而对基层公务员形成激励。”职务和职级并行制度旨在将公务员的职务晋升和职级晋升相对分离，使职级不再紧紧依附于职务，而是能够成为职业生涯发展的另一条通道，实现职务和职级的双轨制。

1 基层公务员职务与职级并行制度运行障碍原因分析

1.1 政策实施的公平性问题

按照规定，达到规定的任职(级)年限和级剐只能向上晋升一个职级，问题在于，在改革前，有一些基层公务员任现职级)的年限和级别已达到了能够连续晋升两个级别的条件，却和刚刚达到条件的公务员一个样，这样对前者来说肯定是不公平的。

1.2 职级晋升后的再晋升问题

按照规定，基层公务员在晋升职级之后，工作岗位不变，仍从事原岗位工作，对于职级晋升后的管理问题说得比较抽象，一些具体问题未得到回答。如，再提升级别问题，其级别上限是现在实际担任的职务对应的范围，还是与职级晋升后所处的职务对应的范围?

1.3 衍生出新的“跑级”现象

在职务与职级并行制度推行以前，基层公务员的晋升通道相对单一，主要是职务晋升，产生“千军万马过独木桥”和“跑官”的弊端。职级晋升并不是一项普惠的福利，晋升资格受到各种条件的严格约束，晋升要经过一套复杂的程序。对公务员的任现职(级)年限、级别、绩效等做出综合考量，竞争仍然非常激烈。所以很多人在感到职务晋升无望的情况下，将希望寄托在职级晋升上面。千方百计找关系、钻空子，引发新的寻租腐败问题，产生“跑级”现象，破坏了职级晋升及待遇改善的公平性。

2 完善基层公务员职务和职级并行制度的对策建议

2.1 完善职务与职级并行制度本身

建立职务和职级并行制度的根本目的是拓宽基层公务员晋升通道并适度提升其待遇，让职务和职级在公务员职业发展中具有等量的激励作用。建议将职务和职级串联：在公务员职务晋升不畅的时候可以转向职级晋升，在职级得到晋升之后，其薪酬待遇应该按照晋升之后对应的职务确定，尤其是原来由职务决定的地区附加津贴也应主要参照职级发放，即真正做到当不了县长却可以享受县长待遇；在获得职务晋升机会时，应该以现在职级对应的职务为基础去晋升职务；职级晋升后，公务员的级别区间也应该做出调整，级别上限应该提升为新的职级对应的职务的级别上限。

2.2 规范公务员绩效管理制度

2.2.1 量化或细化考核内容。

一套科学可行的指标体系是对公务员进行实质评价乃至于避免考核过程形式化的前提条件根据,公务员考核规定主要在德、能、勤、绩、廉五方面对公务员进行考核"，不同人员的测评内容模式化固定化’ 不论是科员. 科长还是处长对公务员的考核测评内容都是同一个模式，应研究如何在德、能、勤、绩、廉一级指标的基础上设置二级指标，结合工作性质和特点再进行分析，制定详细的职位说明书。

2.2.2 建立职级晋升问责机制。

职务晋升的问责机制不能简单套用于职级晋升，应该加紧建立职级晋升问责机制。一方面，从晋升主体来看职级晋升的决定主体应该承担相应责任，从前面的讨论可知职级晋升包括许多过程，每一个过程都有具体的部门在运作，每个运作部门都有负责人，如果出现用人不当应该查明是哪个过程出了问题，从而追究这个过程的运作。另一方面，从晋升客体来看每个职级需要对应一定的职责，晋升职级后的公务员如违反职责规定都要被追究责任，被降级使用，甚至受到其他处分。只有这样才会有压力，从而产生动力，使公务员在晋升职级之后依然能保持着晋升前的工作热情，由此就达到了有效的激励效果。

2.3 建立健全职级晋升监督机制

2.3.1 建立健全对主要领导的监督体系。

首先，加强法制建设，从制度上保证下属、普通公众对于职级晋升主要负责人的监督权利。其次，开通信箱、微博、微信、举报电话等方式，提供多元化的监督渠道，保证监督意见能够及时被发现并得到反馈。再次，加强宣传，提升人们的维权和监督意识，使公众了解公民行使监督权的基本方法。

2.3.2 职级晋升的内外部监督机制并重。

首先，按照政府信息公开制度，及时将职务扣职级并行制度的推行情况对外公开。解决监督中的信息不对称问题，保障群众和利益相关者的知情权；健全信息发布机制，不仅通过政府网站发布信息。还可以通过报纸、电视等大众传媒发布信息。来自外部的监督能够弥补内部监督不够公正客观的弊端，能够站在外部、从多个角度看待事情，更容易发现问题，所以应该允许群众对政策本身和政策落实方式发表看法，建立健全意见采纳机制，结合新的技术手段如微博、微信等渠道收集群众意见。