浅析环境信访事项与行政履职申请行为的区分

赵喜萍 营口市生态环境事务中心 辽宁营口 115000

信访制度，是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式与国家的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。信访制度在一定的历史时期内，成为维护广大人民群众的合法权益时所依赖的有效的救济手段。然而，随着法制建设的不断深入，人民群众的意见、诉求不断增加，信访制度的消极影响逐渐显现。一段时间以来，信访与其他法定途径之间，尤其是行政履职申请之间的边界不清晰，受理范围不明确，导致部分行政机关把信访与行政履职申请相混淆，当事人向行政机关递交的行政履职申请被当做信访处理，使当事人的合法权益无法得到有效保护。行政履职申请和信访在形式上具有极高的相似度，但实际上，行政履职申请，与信访还是有很大的区别。

在环境保护工作中，公民的投诉行为究竟属于环境信访，还是要求环境保护行政机关履行法定职责，二者之间的不同，将直接影响对投诉事件的后续处理及当事人的合法权益维护。厘清二者之间的区别显得尤为重要和关键。

第一，二者概念不同。《信访条例》中对信访类型的规定为：公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。通过以上可知，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责必须符合三个条件：一是，行政机关负有与公民、法人或者其他组织所提出要求的相适应的保护人身权、财产权等合法权益的法定职责；二是，行政机关在公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益被侵害时能够履行法定保护职责；三是，公民、法人或者其他组织已经向行政机关提出符合法定条件的申请。综上，我们可以看到，公民、法人或者其他组织自身的合法权益受到侵害，并且向负有相应法定职责的行政机关提交符合法定条件的申请，方可以被定义为行政履职申请，其余的情况均可纳入信访的范畴。

第二，二者受理事项不同。《环境信访办法》中第十六条规定信访人可以提出以下环境信访事项：（一）检举、揭发违反环境保护法律、法规和侵害公民、法人或者其他组织合法环境权益的行为；（二）对环境保护工作提出意见、建议和要求；（三）对环境保护行政主管部门及其所属单位工作人员提出批评、建议和要求。而在《中华人民共和国行政诉讼法》中规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼的受案范围是行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。行政机关所履行的职责必须具有相对应的职权。由此可以得出，公民、法人或者其他组织的投诉事项是否涉及要求行政机关履行管理职责，若是，则为行政履职申请，若不是，则应归类为环境信访事项。如《中华人民共和国大气污染防治法》中第五条规定，县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。

第三，二者法定处理机关不同。《信访条例》中规定，县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行职责。《环境信访办法》第八条规定县级环境保护行政主管部门应当设立或指定环境信访工作机构，配备环境信访工作专职或兼职人员；各省、自治区和设区的城市环境保护行政主管部门应当设立独立的环境信访工作机构。而受理申请履行法定职责的行政机关，则必须具有相关法律规定职责。如，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。公民、法人或者其他组织的环境举报投诉是一种信访还是履职申请，应根据具体内容进行确定。当公民提出的事项属于环境保护行政机关的职责范围，且公民的合法权益受到侵害，请求明确同时未超过法定期限规定，就应当作为履职申请来处理。

第四，二者处理方式不同。信访事项的处理不在行政诉讼的范围之内，也就是说，信访事项的处理人在不履行信访职责产生不作为行为情况，信访人无法对其行为提起诉讼，其合法权益无法得到救济。与之相反的是，行政人若是未履行法定职责，公民可以通过诉讼的方式保护其合法权益。因此在实际工作中，存在部分行政机关存在对二者认定和区分并不明确，导致部分案件分类失误的情况。

综上，要准确地区分和认定环境信访与行政履职申请的差别，关键在于确定当事人提出的申请行为是否符合行政机关履行法定职责的根本要求。

第一，环境保护行政机关具有与当事人的请求向适应对的法定职责。确定行政机关对违法行为是否具有法定职责是判定的首要依据。

第二，当事人的申请内容明确。当事人提出书面申请，并对其所受到的合法权益侵害进行明确、具体的说明，且提出的要求也是符合行政机关的法定职责，具备履职条件。

第三，行政机关的履职行为与当事人存在利害关系。行政机关的法定职责符合当事人提出的履职申请要求，且行政机关的履职行为可以保护当事人的合法利益，二者之间存在法律上的利害关系。

厘清行政履职申请与环境信访之间的关系，不仅仅是依法行政的要求，也有利于保护当事人的合法权益，对于建设法治政府、法治社会具有良好的推动作用。