延安市退耕还林工程效益调查分析

白应飞

摘 要 近年来，我国政府积极推行退耕还林工程，在很大程度上改善了日益恶化的生态环境，对于政策施行地区的水土保持、农业产业结构合理调整、农村人口转移、农民增收、农村经济发展以及城乡统筹等均大有裨益。自20世纪末我国实施“退耕还林”工程以来，各地都取得了较好成效，但在政策实施的过程中也存在着部分规划滞后、政策冒进实施等问题。基于此，以陕西省延安市为例，对近年来延安退耕还林工程的效益进行调研分析。

关键词 退耕还林工程;效益;陕西省延安市

中图分类号：S721 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.20.030

延安市位于陕西北部，地处黄河中游，是黄土高原丘陵沟壑区，辖1区12县，土地总面积3.7万平方千米，总人口219万人，农村人口157万人。截至20世纪末期，陕西省延安市的水土流失面积高达2.88万平方千米，超过70%的面积有不同程度的水土流失现象，成为黄河中上游水土流失最严重的地区之一，也是人们生活最贫困的地区。国家“退耕还林”政策实施以来，延安市各有关部门积极响应国家政策号召，稳步推行“退耕还林”计划。到2015年底，延安市共完成退耕还林面积71.83万公顷，市县自筹资金实施新一轮退耕地还林7.18万公顷，国家计划内退耕还林面积占到全国的2.5%，全省的27%。工程涉及28.6万农户，124.8万农村人口，成绩显著。退耕还林对延安的生态环境建设起到了战略性的决定作用，同时更对农业、农村社会经济发展起到了一定的促进作用，并产生了巨大的社会效益。基于此，对近年来延安的退耕还林效益进行调研分析。

1 延安市退耕还林工程的生态效益

根据国家林业局有关调研数据，截至2014年，延安市退耕还林生态效益总值达218.4亿元。其中，仅延安市涵养水源一项，生态价值就高达48.41亿元，涵养水源蓄水4.04亿立方米。此外，延安市的防风固沙工作也初见成效，生态效益价值29.53亿元，年吸纳污染物6 120.3万吨，防风固沙能力达到1 967.88萬吨，吸滞TSP（PM10和PM2.5）521.93万吨。

延安市大力推行“退耕还林”政策以来，林草植被生态恢复程度喜人，生态环境得到了明显改善，森林覆盖率近半，达到了历史的45.4%高比例，增速居全国之首，平均沙尘日数由1995—1999年的4～8 d减少到2005—2010年的2～3 d，城区空气“优、良”天数从2001年的238 d增加到2013年的327 d。在退耕还林工程进一步推进过程中，延安近年的降雨量逐渐增加，气候逐渐湿润，灾害性天气也不断减少，极端天气几乎未出现。根据延安市气象部门统计，1997年退耕还林实施前全市年平均降水量为3 194 mm，经过16年的退耕还林工程的实施，2013年全市年平均降水量增加到7 087 mm，年平均降雨量净增加3 893 mm。退耕还林工程实施4～5年，坡面径流和泥沙较坡耕地减少60%以上，实施10年后坡面径流减少80%，基本遏制了土壤流失。小流域侵蚀模数在退耕前高达14 000 t·km-2·a-1，退耕近10多年来，侵蚀模数不足1 000 t·km-2·a-1。退耕还林显著改善了土壤质量，与坡耕地相比，退耕撂荒及退耕还林后土壤水稳性团聚体、土壤入渗速率、土壤有机质均显著增加，土壤质量指数明显提高，植被类型和种类明显增多[1]。

2 延安市退耕还林工程的经济效益

2.1 退耕户直接从退耕还林政策补助中增收

为了巩固退耕还林成果，体现退耕还林整体效益，2013年延安市委市政府决定从2013年起，用3～4年的时间，以每年3.33万公顷以上的进度，完成现有14.93万公顷25°以上坡耕地的退耕还林任务，使延安市陡坡全绿化。国家退耕还林专项资金共计125.6亿元，其中直接兑现农户108.4亿元，2013年已兑现给退耕户94亿元，户均32 867，人均7 532元;巩固退耕还林成果完成总投资41.35亿元，其中中央专项资金24.95亿元，地方配套及群众自筹16.4亿元。

2.2 释放劳动力，农民通过外出务工增加收入

退耕还林后，农民摆脱了以粮为主、靠天吃饭的处境，从繁重的体力劳动中解脱出来，逐步走向了多种经营、高效农业的新时代，在主导产业的支撑下，2015年延安市农民人均纯收入提高到10 775元。

2.3 选择合理的经营模式，从退耕还林中获益

在确保生态优先的前提下，可将退耕还林政策的实施与农村产业结构调整紧密结合，推广林下种草，发展畜牧业、养殖业和沼气建设。此外，还可以利用退耕还林政策，结合当地主导产业，发展山地苹果、核桃、红枣等经济林，使退耕户直接从中获得收益[2]。

2.4 提高耕地的集约化水平，增加农民收入

由于陡坡退耕还林工程的实施，水土流失得到了有效的控制，对平、缓坡耕地起到了一定的保护作用，使单位面积的产量和产值不断增加，虽然减少了退耕户的耕作面积，减少了农民的劳动强度，但产量和产值增加了。

3 延安市退耕还林工程的社会效益

3.1 促进农村产业结构调整

随着退耕还林工程的实施，农林牧渔业总产值由退耕前1998年的34.95亿元增加到2015年197.63亿元。2015延安市实现生产总值1 198.63亿元，其中第一产业实现增加值110.88亿元，增长4.7%，占生产总值的比重为9.2%;第二产业实现增加值742.79亿元，下降0.6%，占62.0%;第三产业实现增加值344.97亿元，增长7.5%，占28.8%。蔬菜种植面积2.59万公顷，比上年增加0.25万公顷，增长10.4%;蔬菜产量121.04万吨，增长7.1%。2015年全年苹果产量273.46万吨，比上年增加12.02万吨，增长4.6%;全年羊存栏63.70万只，出栏36.92万只，分别增长2.6%、2.3%;牛存栏为14.58万头，下降1.9%，出栏为4.95万头，增长1.1%;生猪存出栏分别为68.58万头、78.35万头，分别下降3.5%、2.1%;肉类总产量7.61万吨，下降0.2%。

3.2 推动城乡统筹发展

退耕还林工程的实施，加快了现代农业发展，促进了农业集约化、规模化生产经营，改变了长期以来“一家一户搞单干、自给自足小生产”的传统农业形态。退耕还林工程实施主要在自然条件差、水土流失严重的地区实施，使这些地区大量农村富余劳动力转移到二、三产业，有效加快工业化、城镇化进程，为实现城乡社会保障并轨、社会事业发展和公共服务均等化创造了有利条件。

3.3 加快农民生产生活方式的转变

伴随着退耕还林工程的实施，延安市各地农村基础设施和生活环境逐步得到了改善。目前，全市已實现了行政村村村通路、通电、通电话，电视入户率达到了80%以上，群众生活质量得到了前所未有的提高。

3.4 提高了农民素质

退耕还林工程的实施使部分退耕户进入城市，并通过参加技能技术培训不断学习文化知识，同时也受到了各种法律法规的约束和城市环境的影响，逐步转变陈旧的思想观念、落后的生活方式以及不文明的生活习惯，提高农民的整体素质。

4 延安市退耕还林工程实施过程中存在的问题

4.1 实施盲目，急功近利

工程启动初期，延安市部分县区没有按照国家年度计划实施，仅1999—2000年就超国家计划实施退耕还林7.67万公顷，2002—2003年又超出国家计划实施退耕还林3.77万公顷，给人们带来了不必要的损失。同时，在工程实施过程中也存在“面子工程”现象，将本不该纳入退耕还林工程范围的公路两旁所有坡耕地全部纳入工程区一次性退下来，导致部分农民失去耕地，给农民的生产生活造成了不利影响，也不利于巩固退耕还林成果。此外，有些地方也存在用行政命令进行退耕还林，要求某一地块统一栽植某一树种，没有按照适地适树的原则进行栽植，脱离实际，甚至有些地方把价格昂贵的树种也栽植上山[3]。

4.2 树种单一，林分不稳定

退耕还林初期，由于规划严重滞后，退耕户先实施后设计，退耕户栽植什么树种就设计什么，而且为了尽可能快地体现生态效益，栽植了大面积刺槐和沙棘纯林，栽植密度大。

4.3 重造林，轻保护

通过对退耕户的调查发现，退耕户对栽植都很重视，但是栽植成活后，抚育管护不重视，几乎不进行修枝、除草等抚育管护。而且，随着生产性占用退耕还林地块以及偷牧夜牧现象逐渐增多，巩固退耕还林成果形势十分严峻。

5 有效实施延安市退耕还林工程的对策

5.1 科学设计，科学施工

实施退耕还林工程的首要任务就是进行合理、科学的规划设计，确定工程实施的范围、栽植地块、退耕户和栽植树种，避免退耕还林混乱无序，确保因地制宜。

5.2 严格执行保护制度，确保退耕还林成果

应严格执行封山禁牧，建立健全县、乡、村、组四级退耕还林管护体系，以退耕户管护为主，建立长效管理机制，严格执行“封山禁牧、舍饲养畜”政策，严格执行退耕还林地征占审批程序和“占一还一、占补平衡”的政策，确保退耕还林面积不减少，同时巩固退耕还林成果。

参考文献：

[1] 薛占海.生态环境产业研究[M].北京：中国经济出版社，2008.

[2] 延安市人民政府研究室.延安市统筹城乡发展年度报告[M].西安：陕西人民出版社，2013.

[3] 仝小林.延安市实施退耕还林工程的效益浅析[J].陕西林业科技2006（4）：16-19.

（责任编辑：刘昀）